涉诉信访问题的对策措施(3)

　　4、实行诉访分离制度。涉诉信访中的“诉”“访”不分的现象，既不利于当事人诉权的实现，也不利于司法裁判的稳定性和司法资源的有效利用。司法与信访是两种不同性质的制度，科学界定“诉”与“访”的区别，不失为解决涉诉信访被动局面的良方。“诉”“访”分离的根本目的就是更好的发挥诉讼的功能，更为准确的定位信访的功能，将“诉”的问题纳入司法程序中解决，将“访”的问题纳入社会体系中治理，从司法正义的层面来探索解决涉诉信访矛盾纠纷的正当途径。

　　①诉访分离是实现信访法治化的必然选择，首先，司法独立要求诉访分离。司法独立是现代法治社会的一项基本原则，是现代政治制度、司法程序以及司法价值的内在要求和体现。涉诉信访与行政信访无差别的工作方式，违背了司法独立和公正裁判原则，并为司法审判的外部干预力量提供了制度化渠道，司法独立难以实现。因此，将涉诉信访从司法体制中分离出来，是真正实现司法独立的一大需求。其次，司法权威的维系需要诉访分离。在成熟的法治国家，司法是社会公平和正义的最后屏障，这正体现了司法权威的两点效果，即一是参与诉讼的当事人双方都要受到判决的约束，不得再就该判决的内容提出争议；二是法院也必须尊重自己的裁判，不得随意改动或撤销。而涉诉信访案件中，法院对案件的处理很多不受裁判结果的拘束，以解决信访人实际困难，消除社会不稳定因素为目标。现实情况是，尽管很多案件很难被再审改判，但出于社会维稳的需要，部分信访人在法院的协调下诉讼外获得了实际利益。这种诉讼外获益实际上是对法院生效裁判的一种否定，在社会上产生了负面效应，涉诉信访的成功化解，并不能带来对司法权威的提升。总而言之，充分实现对司法权威的维护，诉访分离是个重要前提。

　　一般而言，“诉”,是指符合法律规定的条件，可以按照诉讼程序解决的诉求，一般包括起诉、上诉、申请再审、申诉等。“访”,是指信访人诉讼权利已经丧失或者充分行使完毕，仍通过来信来访等形式向人民法院表达意愿，反映与诉讼有关但不能通过诉讼程序解决的问题和事项，或者违反诉讼程序越级向人民法院反映诉求。对涉诉信访中的诉，要坚持以审判方式进行审理，充分保障当事人的程序权利；对涉诉信访中的访，主要靠教育息访，辅以必要的审判手段，综合治理，予以化解。

　　①目前对于法院办理涉诉信访案件来说，诉访分离就是按照法律规定严格区分“诉”与“访”,从案件进入法院之始，由法院立案信访部门做好甄别分离工作，针对“诉”与“访”的不同性质，采取不同工作方法办理。诉访分离制度应不仅把普通信访案件和涉诉信访案件进行了分流处理，而且还明确了不同程序的责任主体，这样的划分更加科学合理。对于涉法涉诉案件，原则上“诉”归审判部门主管，“访”归立案信访部门主管。

　　在诉的阶段，人民法院案件承办部门为当然主体，立案信访部门予以协助；在访的阶段，法院立案信访部门为责任主体，原案件承办部门予以协助。实行诉访分离，不仅规范了涉诉信访案件的工作程序，按照涉诉信访问题在法治轨道内解决的总目标迈进，同时也真正为审判部门减轻负担，让审判法官更加专注于法律适用，强化了源头治理，提高案件质量，逐步形成良性循环。对信访案件受理机制的法律规制，做到诉访分离，扎口管理。对处于立案、一审、二审、申诉申请再审、再审等诉讼程序内的案件，上级机关不应作为信访案件接待、登记和通报，更不能作为信访案件交办，以引导当事人通过依法行使诉权来解决诉求，防止当事人借信访向法院施加压力，干扰正常的审判程序，进而导致司法不公或久拖不决。例如，笔者曾经一审判决的一件离婚案件，当事人不服二审的判决结果，向省高院正常申诉，就被作为信访案件处理，让承办人又是约谈，又是写信访报告，也让当事人意识到信访的作用超出了诉讼，产生了很不好的社会效果。实践中，为真正落实好涉诉信访分离制度，应区分不同类型涉诉信访案件分别处理：凡在法律程序内或有法律救济措施的，由司法机关依法按程序办理，或引导信访人通过法律渠道解决问题；凡已穷尽法律程序、已依法作出法律结论但仍然信访的，移送地方联席会议办公室协调基层组织落实教育帮扶或稳控措施，原办案机关做好配合工作；凡因执法瑕疵引起信访人上访或缠访闹访，诉求过高的，要具体问题具体分析，逐案提出解决方法。因执法不当给当事人造成伤害或损失的，依法当纠则纠，当补则补，当改则改，对得理不让人、无理无据地漫天要价或反复要价的，不能迁就，不能因担心舆论炒作、当事人及其亲属上访闹访和地方维稳压力等，突破法律和政策的底线；对信访诉求无理，案件审理无瑕疵或者已经接受救助，有息访承诺，但为了获取更大利益，仍多次信访的，加强教育稳控，对信访中有违法犯罪行为的，移送公安机关按照有关规定依法严肃处理。

　　5、建立涉诉信访审查听证制度，探索引入第三方参与信访机制。听证程序的设计来自于对程序公正的追求，实行涉诉信访复查公开听证目的就在于通过规范的程序对信访案件形成共识。听证程序应充分体现司法的公正性和程序的正当性，应贯彻公开原则、保障当事人权利原则，听证当事人处分权自治原则等。听证会也不能适用所有涉诉信访案件，否则人民法院的审判工作就会受到影响，其适用范围应限于认定为上访老户和无理上访以及在社会上引起重大影响的信访案件。具体而言，须明确听证程序系涉诉信访程序的法定程序，在规范听证程序、明确参加人员、强化结果运用等方面加强和改进，逐步形成规范、完整的运作机制，以民主、公开、透明的方式解决好涉诉信访问题。为更好落实涉诉信访审查听证制度，增加听证制度的公信力，应积极探索引入第三方参与信访机制，增强涉诉信访矛盾多元化解合力。对于重大、疑难案件，上访人长期缠访闹访的涉诉信访案件，主动邀请人大代表、政协委员、法律专家、律师、学者、村干部以及人民陪审员等共同参与息诉化解工作。法院应坚持法官的主导地位，视案情灵活采取公开听证、公开评议、答询等形式，注重释法明理，引导理性维权，积极探寻问题实质化解的方案。引入第三方参与信访机制，有利于增强涉诉信访工作的公开透明，增强司法公信力，有利于节约司法，普及提高全民的法律意识。

　　6、建立涉诉信访终结制度。这是解决涉诉信访量逐年攀高的必然措施。我国目前的三大诉讼法没有对申诉权利给予实质性的限制，特别是没有对申诉的次数给予限制，导致重复再审循环往复，涉诉信访步入了“申诉-复查-再审-再申诉”的无休止的怪圈。此外，地方党委政府部门出于维护社会稳定工作的考虑，担心上访户赴省进京，过分强调“花钱买平安”,要求法院对无理缠访的涉诉信访当事人做好稳控工作，确保不赴省进京，一味迁就妥协，力求少生事端，使得无理上访人尝到甜头，掌握其心理，动辄以进京上访相要挟。在任何现代法治国家的社会治理结构中都必须建立一个终局解决矛盾纠纷的机制，否则，矛盾和纠纷的长期积累和恶化会从根本上动摇国家治理的基础。建立涉诉信访的终结机制显得十分迫切与必要，但应严格依法建立，标准和程序也必须遵循诉讼法的规定。

　　①对信访案件办理和督办的法律规制，做到依法终结，分类处理。将信访终结作为处理信访案件的主要方式，凡经过三级法院审理或审查认为案件不存在实体和程序问题的，应当依法办理信访终结手续并向最高人民法院报备，对已经办理终结手续的信访案件上级机关一律不接待、不登记、不通报、不交办；对信访终结后仍然缠访、闹访的，应作为违法无理访，坚决依法严厉打击。对不符合信访终结条件的案件，可以分别作出如下处理：对案件确有瑕疵或错误的，通过依法提起再审等方式及时予以纠正；对案件本身没有问题，但信访当事人的诉求有一定合理因素或其生活确实特别困难的，协调政府和相关部门妥善处置。要逐步取消对涉诉信访工作的通报、考核，既保障人民群众正当行使监督表达权，又不因办理涉诉信访案件给各级法院造成压力。建立涉法涉诉信访依法终结制度，就是运用法治思维和法治方式努力实现案结事了、息诉息访，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，显然也包括让访民在每一起涉法涉诉信访案件中感受到公平正义，而涉法涉诉信访依法终结制度正是维护公平正义的最后防线。涉法涉诉信访终结制度的建立和实施还有赖于制度创新，积极总结推广各地的经验做法。例如，引入公证程序对解决涉法涉诉信访的程序和成果予以固定，赋予涉诉信访成果更高的公信力和终结效力，将信访事件的处理过程以及结果进行公证，能够确保信访问题的解决更具公开性、合法性、合理性和真实性，从而提高信访问题终结工作的公信度，对减少反复信访和无理缠访具有积极意义。

　　7、将涉诉信访纳入社会管理综合治理，建立健全涉诉信访联动机制。改革开放和经济发展离不开安定团结的社会政治环境。安定团结的政治局面的实现需要进行社会治安综合治理，社会治安综合治理解决人民内部矛盾的思路与信访制度在社会转型时期被赋予化解人民内部矛盾的新使命是一致的。在信访当事人情绪特别激烈，造成的影响非常大，而其生活处境又的确特别困难的情形下，单凭法院一己之力根本无法解决问题。法院不能把社会的职能全部承受下来，法院的本职工作是居中裁判，如果法院将社会上的救济、优抚、教育、管理等职能都自己承担下来，办成“小社会”的形式，那么法院就背离了自己的宗旨，没有精力去做好自己的本职工作。法院要充分利用社会资源，紧紧依靠党委领导、人大监督、政府支持，将涉诉信访工作纳入社会管理综合治理，加强与地方党委政府信访、公安、民政部门的沟通协调，共同解决好涉诉信访的移交问题，构建“党委领导、法院理诉、政府解难、多元化解”的信访联动机制，形成涉诉信访工作一体化的大格局。

　　①另外，通过畅通诉讼与非诉讼纠纷解决机制之间的衔接渠道，构建起诉讼与人民调解、行政调解、行业调解、仲裁等非诉讼解决方式之间相互配合、相互协调、有效化解矛盾纠纷的制度体系。积极推进包括司法调解、人民调解在内的“大调解”工作机制的建设，大力推行审前调解、调审对接，广泛动员社会各方力量联合化解社会矛盾。在完善大调解机制之外，更要积极拓宽纠纷解决的渠道，支持建立基层调解组织，合力推进社会管理。

　　8、改革涉诉信访救助基金制度，纳入社会救助范畴。目前初步建立的涉诉信访救助专项基金，在解决涉诉信访问题和社会救助之间起到一些有益的、必要的补充。

　　通过政府投入和社会赞助等办法建立健全涉诉信访救助制度。一是引导救助打不起官司、交不起诉讼费的信访群众，走司法渠道解决问题。二是救助不具备执行条件而无法执行案件的受害人，避免其到政府再访，造成法外调解，引起误导。司法救助已经成为涉法涉诉信访工作长效处理机制的内容之一，把救助的基本作用定位于息诉罢访本无可厚非，但仅仅将救助用于个案的化解，容易导致功能偏离，其保障受害人合法权益维护社会公平正义的价值体现不足。司法现实中，一方面有的受害人获得赔偿不足，另一方面一些缠访、闹访的上访人因过度信访而获得过度赔偿，这种反差，反而削弱了救助制度的功能，产生了影响公平正义的负面作用。因此，需要认真思考司法救助与信访化解的关系。建议将由司法救助统一纳入社会救助范畴，司法救助基金由民政部门管理，参照社会救助的方式运作，重新定位法院的审判、执行职能，去除其社会救助的职能，法院只管审判、执行，并不负责社会救助，避免有的当事人认为只要不断信访，就一定会得到救济的不当认识。统一制定社会救助法，对于是否需要救助，应由当事人提出申请，民政部门统一把关审核，通过对救助基金的申领者资格评定、发放标准、发放范围、审程序等的规定，根据各地区的经济发展水平、进行发放。司法救助基金的来源按中央、省、市、县四级政府按比例统筹，并接受社会有关机构、个人的捐助，司法救助基金应主要用于对刑事案件受害人、道路交通事故受害人等有特殊困难群体的救助上。如刑事案件受害人，通常因罪犯接受刑罚处罚或服刑期间，一时很难获得赔偿，即使判决犯罪分子赔偿，也因其服刑或无可供执行的财产等因素，难以及时获得救助，导致生活困难的人员。

　　9、借鉴国外民意表达机制、畅通民意表达。司法不是万能的，境外在司法之外，开辟了民众诉愿与权利救济的解决途径。这些“诉访分离”的机制与我国现阶段的涉诉信访制度有着完全不同的性质特征，并且发挥着举足轻重的作用，对我国将诉与访分离，从根本上化解涉诉信访问题有着一定的借鉴意义，例如，瑞典的议会行政监察专员制度和英国的议会监察专员制度。境外的民意表达机构和中国信访制度相比较有以下几个特点：一是境外的民意表达机构是法律授权设立的独立机构，具有一套独立的体系，拥有法律赋予的独立职权，其独立性保证了制度的有效运行，且这些机构的地位和权力得到普遍的认可。二是境外的民意表达机构职责明确，法律较为详尽的规定了它们的职权范围和监督对象，而当前我国的信访制度的一大问题就是信访机构设立本身就较为模糊和随意，任务不明确，其直接导致了信访量的激增和解决率的低下。三是境外的民意表达机构基本上不干涉司法，对法院没有监督权，不干扰法院的实体裁判，对于能够功过司法途径解决的案件一律不受理。这使得境外司法普遍具有最高的权威性，所以在其民意表达事项中我们未发现有涉诉信访的影子，这对于我们加强司法权威、从根本上解决涉诉信访问题具有重要的借鉴意义。在构建新的民意表达机制之前，现阶段，我们可以通过拓宽其他民意表达渠道分流信访洪流，例如加强人大、政协的民意代表功能，强化人大代表与选民的沟通，注重搜集和表达群众意见，在体制内消化和分流。

　　10、制定《信访法》，依法治访。我国的信访制度是在特定的历史背景之下出现的，为了解决政治问题而临时设立，是一种政治或行政制度。在当时法治还处于空白的时候，具有浓厚“人治”色彩的信访制度起到了及时补充的作用。随着改革开放三十多年的不断发展，我国的法制建设取得里很大的进步，司法体系已逐步完善起来。

　　我们党提出要依法治国，建立法治国家，这应当说是我国文明程度的一大提高，是国家进步的重要标志。其根本要求是要求人们在日常生活中的行为规范都要纳入法制轨道，用法律的规定来调整和约束人们的行动。信访制度作为国家政治制度理应在国家法律规范的范围内执行，形成相应的法律体系。当前的信访法律体系中，有各部门制定的部门规章，如《环境信访办法》、《国土资源信访规定》、《公安机关信访工作规定》，法律位阶最高的是《信访条例》。但是，《信访条例》对许多信访问题仅有原则性的规定，操作性不强，随意性较强。我们应完善法律法规对信访制度的规定，使信访工作进入法制化、规范化轨道。应尽快制定《信访法》，对信访人主体资格、行为规范、处理程序、违法制裁等进行明确细致的规范，将信访工作纳入法制化、规范化轨道，确保信访工作正常有序进行等。对违反信访法的行为作出惩罚性规定，对于无理上访的不听劝阻的可以对其采取较为严厉的强制性措施。同时法律还应该对信访的终止性程序作出明确规定，从根本上解决个别上访人无理缠诉和违法上访。应设立一个公开、公正的程序，比如举行信访听证，引入第三方参与信访机制，以保障信访人合理合法的诉求。在程序上规定信访人员应按照一定的级别归口逐级处理，信访人员不得以自己的意愿任意选择信访机关。在对待信访问题的具体处理过程中都做到有法可依，使其纳入法制轨道，彻底解决信访的混乱局面。