加强和改进湖南省重大动物疫情应急管理的对策建议

　　
　　如何构建比较完善的重大动物疫情应急管理体系，全面增强湖南省动物疫情应急管理能力，主动管理和有备应对重大动物疫情，我们仍然任重道远。并根据《湖南省中长期动物疫病防治规划（2013-2020年）》中涉及的“我省重大动物疫情应急管理工作”,要借鉴美国、澳大利亚等发达国家或其他部门的成功经验突发疫情应急管理工程，本研究建议从管理体制改革、法律法规健全、运行机制创新、应急预案完善、财政保障长效机制构筑和应急资源系统建设等六个方面整体提升湖南省重大动物疫情应急管理能力。
　　
　　5.1强化应急准备。
　　
　　5.1.1深化重大动物疫情应急管理体制改革 .
　　
　　笔者认为，现阶段可通过加快建立高效统一的应急指挥体制、理顺兽医管理工作体制，并在此基础上建立应急指挥部-健全联席会议-联防联控三者结合的平战转换机制，将对强化湖南省重大动物疫情应急管理有比较好的效果。
　　
　　1、加强应急组织体系建设 .
　　
　　经验表明，在应对危机时，强有力的指挥措施，各部门、各机构的协调配合，统一高效的行动，以及积极稳妥地组织社会各方面力量开展切实有效的工作，是成功应对突发事件的首要条件要加强湖南省加强应急组织体系建设[40]
　　
　　,通过加强应急组织建设，健全应急指挥部-联系会议-联防联控相结合的“一体三模”平战转换机制，建立高效、统一的应急指挥组织机构。由政府设立专门的动物疫病应急机构，配备专门编制和专职人员，与兽医部门合署办公，履行重大动物疫病应急工作的日常管理，又能够在重大动物疫情发生后成为综合协调、信息汇总、应急指挥的核心机构。各级动物疫病应急指挥部可与自然灾害、卫生等应急指挥机构一样，下设统一的常设性日常应急管理办公室，配备专职人员和办公场所，将重大动物疫病应急管理作为日常管理，一旦发生疫情，又能够成为信息汇总、综合协调、应对危机管理的机构。通过进一步完善组织体系，确保在在重大动物疫情发生后，形成的应急组织体系呈现出集中统一管理指挥与分级分部门负责的基本特征，保证立足全局、统筹规划，又发挥各专业、各部门的职责和优势。
　　
　　2、进一步理顺兽医管理工作体制 .
　　
　　（1）整合兽医行政管理职能。设立更统一的兽医管理机构，统一管理全省动物疫病防控工作。如将兽医局、动物卫生监督、动物疫病预防控制中心、生猪屠宰办、出入境与检验检疫、质监部门等涉及动物疫病防控和动物产品安全的各单位整合在一起，最终实现从动物养殖、检疫、屠宰、动物产品加工到公众餐桌全过程的无缝对接管理。
　　
　　（2）试行官方兽医垂直管理制度。鉴于德国是典型的垂直管理的官方兽医制度，该国首席兽医官通领全国兽医工作，州和县（市）的官方兽医都由国家首席兽医官通管，而不受地方当局领导，以保证公正性，县（市）级官方兽医是行使职权的基本单位，每个县市都设一个地方首席兽医官和另外三个兽医官，分别负责食品卫生、动物健康和流行病学调查三个方面的工作。建议湖南省在地方保护主义严重和指挥协调失灵的地区试点官方兽医垂直管理制度，为重大动物疫情的准确监测、快速诊断和及时扑灭提供新的体制保障，一旦试点成效显着，时机成熟可全面全省推广，届时湖南省重大动物疫情应急管理做到“上下贯通、横向协调、运转高效、指挥有力”.
　　
　　5.1.2优化应急资源储备机制 .
　　
　　1、加强应急队伍建设 .
　　
　　（1）实行准入和退出制度，逐步将应急预备队、官方兽医、执业兽医和乡村兽医等的准入门槛提高，让进入到兽医队伍的人才水平整体提升，并采取考核的模式，对于考核不合格的人员实行退出机制。
　　
　　（2）强化村级动物防疫队伍的建设，可通过建立长效的动态管理机制、工作考核机制和退出机制，将考核评价结果与人员报酬补贴挂钩。
　　
　　（3）加大技术培训的力度，强化对应急工作人员的专业培训，主要学习应急管理工作的操作流程、如何识别重大动物疫病、应急处置工作的内容等知识，采取开展定期培训和实提高应急队伍专业技能和工作能力。
　　
　　2、强化防疫物资储备机制 .
　　
　　（1）适时修订物资储备标准。目前我省已初步建立了《重大动物疫情应急物资储备标准》，但是还应根据实际防控形势及时修订现行修订的《重大动物疫情应急物资储备标准》，如猪瘟、高致病性蓝耳病退出强制免疫后，我们应根据实际防控需求，适时的降低猪瘟、高致病性猪蓝耳病疫苗的储备标准；小反刍兽疫传入我省后，我省应根据实际需求，建立满足我省防控形势需求的小反刍兽疫疫苗储备量。
　　
　　（2）积极探索科学合理储备方式。
　　
　　要按照分级、适量、有效的原则进行储备，并建立多元化的应急物资储备方式，即实现政府储、企业储备相结合，实现实物储备和生产能力储备相结合。[42]如消毒剂、诊断试剂等有一定保质期且不常使用的物资可以委托企业储备，签订储备协议，企业按照协议要求进行储备，并采取先进先出的原则，对保质期快到时及时更新，应急时立即从企业直接调拨使用；如疫苗这种不易长期储存，储存需要太多空间，并且转产时间短、生产不需要很长周期的物资可以采取生产能力储备。此外，还应当建立应急物资生产厂家和供应商名录，签订紧急购销协议，逐步建立起完善的应急物资供应渠道。
　　
　　（3）加强应急物资储备日常管理。
　　
　　要进一步健全应急物资的购置与验收、储存、调运、储备年限和报废更新等管理制度，加强对应急物资储备和管理情况进行定期监督检查，发现问题及时整改。
　　
　　5.1.3完善财政保障机制 .
　　
　　保障系统是整个应急体系的支撑部分，没有保障系统，应急工作就如同空中楼阁、纸上谈兵。[41]应急防控经费是保障系统中尤为重要的部分，经费的不足会直接影响了对重大动物疫情的预防和控制效能的发挥，因此建立和完善保障机制尤显重要。
　　
　　1、建立应急预算制度 .
　　
　　各级政府要逐步增加应急管理经费的投入，重点保证应急管理部门的正常运转、开展预警和风险评估、重大动物疫情应急物资储备、应急处置、支持畜牧业生产恢复与重建、开展应急管理技术攻关和研究、日常宣传与培训等经费支出；各级政府应按照分级负责的原则和有关规定，对应急防疫物资储备、重大动物疫病疫苗、疫情监测等经费要列入财政预算。对扑杀动物补助及疫情处理等所需经费，根据当年实际发生情况，从突发公共事件应急工作专项资金中予以安排和拨付。
　　
　　2、逐步建立重大动物疫情风险防范基金 .
　　
　　每年滚存管理，保证一旦发生重大疫情资金能够调得动、用得上。其次，要进一步规范经费投入环节，科学配比资金投入。根据国际实践的资金投入来看，事中控制优于事后重建，事前预防优于事中控制，事后整改和安全保障的预防性投入投入比例是5:1,这是安全经济的基本定量规律，也是应急管理工作的基本定量规律。
　　
　　4、加强应急处理资金的绩效评价。为提高兽医工作公共财政支出的使用效益，科学、合理使用财政资金，应对财政资金使用强化绩效目标管理，加强绩效运行跟踪，定期实施绩效评价。同时，在增加投入的同时应加强经费的管理，建立专用账户实行专款专用，封闭运行。加强对兽医工作财政投入资金的审核，规范资金使用程序，及时查处违反财政资金管理规定的单位和个人，确保资金安全运行，发挥应有作用。
　　
　　5.1.4加强制度建设。
　　
　　1、完善预案的编制 .
　　
　　湖南省省2013年修订了2005年颁布的《湖南省重大动物疫情应急预案》，是全省重大动物疫情应急的总体预案，是制定具体病种应急实施方案的通用方法和指导性文件。今后，要在继续完善总体预案的基础上，重点做好湖南省流行病种的应急实施方案的制定和完善工作。同时要求各地制定当地流行病种的专项应急预案。
　　
　　2、强化病死畜禽无害化处理长效机制 .
　　
　　强化病死动物无害化处理机制，对及时控制并消灭传染源、切断传播途径，使疫情的传播和蔓延得到有效的控制重要意义。[42]
　　
　　（1）加快病死动物无害化处理设施建设。
　　
　　采取政府补贴、企业投资等方式，引进国内外先进技术和设备建立县级畜禽病死动物尸体无害化处理中心，购置专用运输车辆，在养殖密集乡镇建设储藏冷库，将病害动物统一收集，集中无害化处理，形成病死畜禽无害化处理社会化服务网络。
　　
　　（2）加大动物卫生监督执法力度。
　　
　　一是按照“风险评估、分级管理”办法，找出病死动物无害化处理监管的关键节点，对养殖、流通、屠宰、销售等环节的全过程监管；二是严格落实官方兽医派驻制，加强屠宰厂（场）的监管，严格执行屠宰检疫和无害化处理制度，杜绝病死畜禽流入市场；三是充分发挥公路动物卫生监督检查站作用，对过往运载动物及动物产品的车辆进行严格检查，严防病死畜禽流通；四是建立健全执法联动机制，依法严肃查处随意抛弃病死畜禽、加工制售病死畜禽产品等违法犯罪行为，定期通报打击结果；四是加强行政执法与刑事司法的衔接，对涉嫌犯罪的，要坚决移送公安机关依法立案查处。按照信息公开的要求，及时向社会公布调查结果和对生产经营者、监管部门及地方政府的处理情况，接受社会监督。
　　
　　（3）加强养殖业保险与无害化处理联动机制建设力度。加大育肥猪、家禽等政策性保险的投入，配套财政补贴资金，力争做到应保尽保。引导和扶持社会资本投资建设和运营病死畜禽无害化处理中心。
　　
　　5.1.5强化疫情的风险管理意识教育 .
　　
　　1、强化疫情的风险管理意识 .
　　
　　重大动物疫情的风险管理在湖南省是一项具有开创性意义的工作，由于工作本身的复杂性、缺少能够适用于我省省情的成熟方法和经验、全社会对这项工作认识不足等原因，使得这项工作充满了巨大的挑战。
　　
　　（1）构筑重大动物疫情风险管理框架。要着眼全局，将风险管理工作纳入湖南省中长期动物疫病防控整体战略规划框架，参照国外和外省的经验，结合我省的特点，构筑符合我省转型期特点的重大动物疫情风险管理框架，保证防控战略规划的合理性、可行性、可操作性，实现体制、机制和技术的协调统一。
　　
　　（2）要健全风险管理机制，将应急管理工作“关口前移”到风险管理层面上，消除和防范各类风险源的产生，从根本上杜绝重大动物疫情发生的可能性，减少甚至避免重大动物疫情带来的损失，实现应急管理工作从控制扑灭疫情，预防减少疫情，最终达到未发生疫情，即从“处”到“减”再到“免”的目标，使应急管理从事后被动型到事前主动型的积极转变。
　　
　　2、加大宣传教育 .
　　
　　以重大动物疫病应急知识普及为重点，广泛开展形式多样的科普宣教活动。[43]通过会议、培训等形势开展应急预案的解读宣传；向养殖户发放动物疫病防控知识手册，让其正确认识到重大动物疫情防控的重要性，普及动物疫病的发生、发展以及处理方法等知识，提高养殖户对疫病的认知能力；定期安排养殖户进行疫苗注射培训，避免过度浪费疫苗，让养殖户积极参与防控工作，以身作则，确保人民生命安全，有效促进防控工作有序进展；定期对乡镇防疫人员进行相关培训工作，提升防疫人员操作技术，重视畜禽疫病的诊断、检测技术使用，正确指导疫苗的有效力以及防控进度，在最大程度上提升疫病防控质量。
　　
　　通过开展动物疫病安全知识进农村、进养殖小区、进规模养殖企业活动，向全社会广泛宣传普及动物疫情安全知识、应急管理知识、预防知识、报告知识活动，形成政府负责、社会协同、公众参与、预防为主、应对有力，全社会防范动物疫情的良好局面。
　　
　　5.2完善预警预报机制 .
　　
　　5.2.1健全信息收集和报告体系 .
　　
　　一是落实疫情责任追究机制，强化观念，认真落实疫情责任追究机制，重点解决有疫不报的问题，控制瞒报疫情的现象。二是严格执行疫情报告和举报核查制度，充分发挥基层兽医人员、村级防疫员、社会化服务组织的作用，建全以村级动物防疫员、乡镇动物防疫员、区县、市、省动物疫病预防控制机构为（自下而上）的动物疫情搜集体系，设立专职疫情报告人员，专门负责评估信息收集，并要求报告人员按规定期限将本辖区的动物疫情信息逐级上报，同时要求动物养殖场、动物产地检疫申报点、动物屠宰场（点）、动物诊疗机构、动物疫病诊断实验室等网点，将本单位动物疫情信息定期向上一级动物疫病预防控制机构报告。
　　
　　三是创新奖励机制，鼓励公众通过各种渠道（如网络、手机短信等方式）进行举报，一经核实，根据举报的结果举报人给予相应的奖励。
　　
　　5.2.2加快疫情监测平台建设 .
　　
　　加大投入力度，充分运用现代信息技术，加快全省动物疫病防治信息化建设，开发信息管理系统，建立省、市、县三级信息服务平台，建设省级中心数据库、市州级分中心数据库和县级数据采集终端。提高疫情监测预警、疫情应急指挥管理、兽医公共卫生管理、动物卫生监督执法、动物标识及动物产品追溯、兽医实验室管理、兽用生物制品监管、执业兽医考试和兽医队伍管理等信息采集、传输、汇总、分析和评估能力。
　　
　　以地理信息系统（GIS）为平台，构建包括湖南基础地理信息、社会经济、自然环境、畜牧业生产、加工流通、动物疫情及监测等与动物疫病控制密切相关的动物卫生空间数据库，形成一个覆盖全省兽医行政、动物卫生和疫病预防控制的专业信息化网络，实现突发动物卫生事件的采集、传输、存储、处理、分析、预案级别确定及启动全过程的信息化、自动化和网络化，利用GIS的空间分析和空间数据库管理功能，对动物疫病的发生进行综合分析。此外还应建立动物疫病风险评估机制和模型，为疫情信息管理、疫病动态监测、防控措施制定、防控效果评估、动物标识及疫病可追溯和风险管理提供科学、高效的管理工具。同时加强信息系统运行维护和安全管理。
　　
　　5.3加强应急培训与演练工作。
　　
　　重大动物疫病应急演练是一个长期的持续性过程，要明确应急演练的目的，才能充分认识到应急演练的重要作用，以提高预防和处置重大动物疫病突发事件的能力[44].一是在开展应急培训的过程中，需要严格实施“突出重点”和“学以致用”这两个基本性原则，逐渐将全员的培训和其中的重点合二为一。二是要制订年度演练计划和方案，加大应急培训的频次，采取集中培训与岗位培训相结合，现场处置与理论处置相结合的应急培训模式[45.采取实战演练、网上模拟等形式，强化各地应急预备队专业人员应急响应、现场反应等能力；[46]三是要提高疫病辨识能力，尤其是加强非洲猪瘟、小反刍兽疫、蓝舌病等外来病的辨识和检测能力，加强应急响应的程序化和标准化，强化对突发动物疫病事件应急响应各个环节的理解。努力将应急培训和演练作为提高应急能力的必要途径，通过不断的演练校验应急预案，达到应急预案切实可行的目的。
　　
　　5.4完善应急恢复机制。
　　
　　5.4.1完善扑杀补贴政策 .
　　
　　1、继续提高扑杀补贴 .
　　
　　按照相关法律法规，口蹄疫、禽流感、小反刍兽疫、布病等发病和阳性带毒动物必须扑杀，扑杀后的动物政府给予一定补贴。虽然我省2017年已经提高了扑杀补贴，由于补贴标准与畜禽的市场价差距仍然很大，因此畜禽贩运户、养殖户的扑杀积极性仍然不高，有的甚至为了减少损失，瞒报疫情，躲避扑杀，甚至抗拒扑杀，因此继续提高扑杀补贴是今后完善应急恢复机制的新的要求。
　　
　　3、增加扑杀补贴品种 .
　　
　　目前针对监测阳性的牛、羊有扑杀补贴，但是猪却没有，虽然湖南省目前还没发现有猪感染布病的情况，但是根据周围省份的情况来看，猪感染布病的风险是存在的，此外对于因动物感染了目前还未发现的病毒导致的疫情造成的扑杀，也应该将其列入扑杀补贴。因此扩大扑杀补贴范围，落实相关政策配套，对应急管理工作会带来一定的帮助。
　　
　　5.4.2严格落实奖惩机制 .
　　
　　在应急预警中，严格落实对谎报、瞒报、漏报的工作人员严肃惩处，对于举报疫情有功的给予一定的物资奖励。
　　
　　应急处置工作中，要严格落实对丢弃、贩卖、加工病死畜禽的违法行为进行惩处，对逃避检疫监管，贩卖病死畜禽而导致疫情暴发，造成养殖业生产遭受重大损失或严重危害人体健康的要依法追究其刑事责任。同时要不断强化动物防疫工作纪律，对在应急处置工作中不负责任、应急处置不力的有关工作人员进行纪律处分，造成重大损失构成犯罪的要依法追究其刑事责任以确保各项措施能够履行到位。同时，落实对在重大动物疫情防控工作中有突出贡献的单位和个人表彰机制，对在重大动物疫情防控工作中因公伤亡的人员给予抚恤。