湄洲湾港整合实证分析

　　第 3 章 湄洲湾港整合实证分析

　　3.1 湄洲湾港口管理机构改革概述

　　3.1.1 我国港口管理体制改革简况

　　建国以来，我国港口管理体制随着我国政治、经济体制的变化而变化。在较长的一段时间里，全国的主要港口一直实行政企合一的体制，并由交通部负责港口的规划、建设、经营等。上世纪 50 年代后期，沿海主要港口曾下放到地方，但 60 年代初又收归中央统管。在改革开放的大背景下，除秦皇岛港直属交通部外，其他港口均改为“交通部与地方政府双重领导，以地方管理为主”的港口管理体制，办公经费以及港口建设资金来源于港口费收，即“以收抵支，以港养港”。1987 年，在天津、大连、上海港管理体制改革试点三年后，青岛、黄埔、连云港、烟台、南通五港也开始实行以所在城市管理为主，交通部管理为辅的管理体制。进入 21 世纪后，我国第二产业的迅猛发展带来大宗物资的旺盛需求。政企不分的港口管理体制造成港口效率低下，船舶滞港现象严重，阻碍了社会经济的发展。2001 年 11 月 23 日国务院办公厅以国办发[2001]91 号文件的形式发布《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革的意见》，开始了新一轮的港口行政管理体制改革。按照该意见的要求，全国所有的港口均由地方管理并实行政企分开的制度。港口下放后，原则上交由港口所在城市人民政府管理；需要由省级人民政府管理的，由省级人民政府按照“一港一政”的原则自行确定管理形式。2004 年起实施的《中华人民共和国港口法》是我国第一部对港口进行全面、系统规范的法律。其以法律的形式规定了“国务院交通主管部门主管全国的港口工作”，并在港口属地管理原则方面延续了国办发[2001]91 号文件精神，规定“由港口所在地的市、县人民政府管理的港口，由市、县人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理；由省、自治区、直辖市人民政府管理的港口，由省、自治区、直辖市人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理”。从政企合一到政企分开，从交通部直接管理到港口属地管理，中国港口管理体制的变革过程展现了政府对于自身职能认识的变化过程。

　　3.1.2 湄洲湾港口资源情况

　　湄洲湾港自然资源丰富。其辖区范围北起与福州市交界的莆田市江口镇江口大桥中点，南至与厦门市交界的泉州南安市石井镇菊江村，包括了兴化湾、平海湾、湄洲湾、泉州湾、锦尚湾、深沪湾、围头湾等多处自然港湾。大陆海岸线 812.8 公里，岛屿海岸线长 185.7 公里。“潮大、水清、陆阔、基好”的特点使得湄洲湾港具有发展大港口的天然优势：湄洲湾最大潮差 7 米以上，平均潮差 5 米左右，船舶可乘潮进港，降低了航道建设成本；湾内无河流注入，水体含沙量低，且落潮流速大于涨潮流速，是不冻不淤的清水港湾，港口维护成本低；后方可造地滩涂广阔，陆域纵深较大，有利于码头开发和临港产业落地；地质条件良好，多为红土台地，港口建设成本低。根据相关规划，湄洲湾港将形成的码头岸线（不含预留）总长度约为 70.9 公里，泊位 290 个，其中万吨级及以上泊位 197 个，综合通过能力达到 6.40 亿吨，其中集装箱通过能力 1029万 TEU。

　　湄洲湾港区位优势明显。从全球来看，其位于北美至东南亚、印度洋、大西洋国际航线的西侧，距这条繁忙航线不远。从国内来看，湄洲湾港位于长江三角洲港口群和珠江三角洲港口群的中间地带，与这两个港口群的合作空间巨大；向莆铁路的开通让铁路一端的湄洲湾港成为江西货运新出口，使江西乃至中国中部省份与福建的联系更加紧密。从台湾海峡两岸来看，其地处福建中部沿海，与台湾隔海相望，是大陆对台海上直航的最佳港口之一。湄洲湾港的地理位置决定了其东可对接台湾，西可延伸江西，北可连接长三角，南亦可沟通珠三角，区位优势不言而喻。

　　湄洲湾港基础设施健全，集疏运体系完善。截止 2010 年底，湄洲湾港共有泊位 145 个，其中万吨级以上泊位 23 个；通过能力 9993 万吨万吨，其中集装箱通过能力 140 万 TEU。漳泉肖铁路、泉三高速公路、沈海高速公路、324 国道和 201、202、203、207、306、307、308 省道在莆田、泉州两市共同形成了纵横交错、四通八达的立体交通网，并通过各疏港公路、铁路进入各主要港区。

　　湄洲湾港临港产业发展迅猛，腹地经济发达。湄洲湾港辖区内拥有包括福建联合石油化工有限公司、福建中海天然气有限公司等在内的多个大型石化企业，拥有太平洋电力、国电泉州发电有限公司等在内的多个热电厂。此外，泉州、莆田市外向型经济发达，对港口发展的需求强劲；疏港铁路还将港口腹地延伸至福建中西部地区以及江西境内，为港口发展带来巨大的货源。

　　然而湄洲湾港的诸多资源却没有让湄洲湾港焕发出应有的光彩，南无法超越厦门港，北无法胜过福州港。泉州工贸产业发展，货运量十分可观，但是“小、散、乱”的码头结构，严重制约了泉州港的发展，使泉州成为了厦门港的货源地。原莆田港表面上实现了政企分开，实际上莆田港口管理局局长兼任了莆田港务集团的法人代表。体制改革不彻底让原莆田港的吞吐量排名一直在福建港口末端徘徊。此次湄洲湾港口一体化改革可以说是省政府在尊重既有行政区划情况下，力求充分利用港口资源，又快又好地发展福建区域经济的产物。

　　3.1.3 职能与机构的设置

　　政府机构改革不能做简单的加减法，而是必须要根据政府职能变化来安排新成立的管理机构的设置。职能范围决定了一个政府机构的规模和内部职位设置。那么机构改革之前就必须搞清楚、弄明白该机构的职能是什么，什么样的组织结构更能实现该机构的职能。

　　依据《中华人民共和国港口法》、《港口经营管理规定》、《港口危险货物管理规定》、《港口安全评价管理办法》、《中华人民共和国港口设施保安规则》、《港口建设管理规定》、《港口工程竣工验收办法》、《中华人民共和国航道管理条例》、《中华人民共和国统计法》等法律、法规的授权，港口管理部门的主要职责包括：

　　1、贯彻执行国家、省、市关于港口的法律、法规、规章及政策，制订港章及管理办法，经批准后组织实施；2、编制港口总体规划，经批准后组织实施；对港口岸线、港区内陆域、通航水域实施管理；3、负责公用航道、锚地等公共基础设施的建设、维护和管理；4、参与审核港口工程建设项目和港区范围内配套工程式项目；维护港口建设市场秩序，监督检查港航建设工程质量；5、维护港口经营秩序；进行安全生产管理；进行环境保护工作；6、确认港区内危险货物作业区域范围，并对危险货物相关作业实施监督；7、征收和代征货物港务费、港口设施保安费；监督企业经营性收费情况；8、保障抢险物资、救灾物资和国防建设急需物资优先运输；9、港口数据统计和相关信息报送、管理工作；10、开展港口科技活动、业务培训活动、对外交流合作活动。

　　按照《深化湄洲湾港口管理体制一体化改革方案》的规定，福建省湄洲湾港口管理局为整合后的湄洲湾港的港口管理部门，所以湄洲湾港口管理局拥有上述 10 项职能。

　　职能的实施主体是机构，机构是职能的物质载体，职能的有效发挥，必须通过一定的机构来实现。①按照《深化湄洲湾港口管理体制一体化方案》的规定，福建省湄洲湾港口管理局为福建省交通运输厅直属事业单位；福建省湄洲湾港口管理局机关经费由省财政核拨。这就确立其是一个依照职能分工成立的省以下垂直管理单位。从古至今，中国的垂直管理体制由来已久。改革开放之后，中央政府设置越来越多的垂直管理部门，以加强对一些关键性资源的管理和控制，从而削减地方政府的权限。这种垂直管理体制目前正在加强并有扩大之势。除了从中央到省、市的“全垂直领导部门”，如海关、中央银行等，还出现了工商、质监等从省到市、县的省级垂直领导部门，即“半垂直领导部门”。同时，各垂直管理部门垂直管理的形式与权限多样。在垂直管理形式上，海关是全面垂直管理，而统计局则是通过设置区域性调查队这一委派机构的形式来实现垂直管理；在管理权限上，有的是人事权垂直管理，如公安部门，有的是财务权垂直管理，如食品监督管理局，有的则是人事权和财务权皆是垂直管理，如工商。福建省政府为了实现对岸线资源的有效管理，将湄洲湾港口管理局设置为了人事权和财务权皆是由福建省政府垂直管理的单位，使之成为省政府下的全面垂直管理的半垂直领导部门。

　　与之形成对比的是，整合后的厦门港口管理局隶属于厦门市而不是福建省交通厅。虽然湄洲湾港整合与厦门港整合的起因都是因为毗邻的水域被划分给不同的行政区，造成港口发展困难，但二者具体情况的不同导致了湄洲湾港口管理体制与厦门港不同。原厦门港是我省最大的港口，其岸线基本开发完毕；厦门市优良的城市形象既不允许港口吞吐量超过城市道路的最大承载量，也不允许其大力发展煤炭、化工等污染较大的货种。厦门要想继续发展港口经济就必须向外扩张。地理位置相邻，预留岸线充足，水深条件良好的漳州恰恰是其最好的选择。厦门有能力，也有意愿发展漳州港口。而漳州港口发展缓慢，与厦门整合能够享受厦门港的品牌效应、充分的港口投资、充足的货源和先进的管理理念。这些都使得漳州港归入厦门管理成为自然。

　　统管泉州、莆田港口的湄洲湾港口管理局由福建省交通厅直接领导也有其必然性。近年来，泉州打出建设“现代化工贸港口城市”的口号，而莆田的城市定位是“世界妈祖文化中心，湄洲湾港口城市”。由此可见，二者都致力于发展港口经济。两市也有各自尚未开发的岸线资源、一定的港口投资资金和货源。

　　如果湄洲湾港口管理局归属于两市中的某个市管理无法解决地方利益抬头的问题。福建省交通厅可以跳出地方局限，宏观地把握、指导两市港口的建设、发展的方向，确保政令畅通，促进福建省港口经济的健康发展。

　　目前湄洲湾港口管理局局内按照直线-职能结构的形式设立了办公室、规划建设处、港政航政处、安全监督处（含行政执法大队）、财务处、监察审计处等6 个处室以及秀屿、肖厝港务管理站和湄洲湾港口管理局航道管理站三个基层单位（如图 3.1 所示）。相关部门在水平方向上依照规划、建设、港口经营、安全监督、监察审计等职能进行分工，除了规划建设处之外，其他部门对基层部门都拥有业务指导职能。

　　

　　3.2 湄洲湾港口管理机构改革的动机与成效

　　3.2.1 机构改革的动机

　　组织的变革首先需要组织成员认识到组织变革的必要性，再通过分析组织环境变化确定组织变革的方向。按照现代组织理论，组织环境的基本构成要素包括政治环境、经济环境和社会环境。政府机构作为一种公共组织，与其他组织一样，都受到外部环境的影响。它必须适应不断变化的外部环境，这种适应的过程就表现为机构改革。

　　在政治方面，湄洲湾港口管理机构改革是建设责任政府的需要。我国宪法规定：“人民是国家一切权力的所有者，人民通过人民代表大会行使国家权力；国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责、受其监督”。这说明国家行政机关管理国家和社会公共事务的权力来自于人民的让渡，其与广大人民群众是委托代理关系。因此政府机构对人民负责，在机构改革中维护人民群众的利益是题中应有之义。湄洲湾港此番改革以省以下垂直管理的方式达到彻底贯彻省政府关于福建省三大港口发展战略的目的。改革将使得湄洲湾港的发展排除地方利益的干扰，与福州港、厦门港错位开来，坚定地发展大宗散货。这是民主政治时代，福建省政府对民众合理发展港口要求的积极回应，体现了福建省建设责任政府的政治价值追求。

　　在经济方面，湄洲湾港口管理机构改革是整合港口资源、发展港口经济的需要。市场经济环境下，人们要求物流运输的效率越来越高的同时还期望物流运输的成本越来越低。多式联运正是在此背景下应运而生的。港口是现代综合运输体系的重要环节，沿海港口的合理布局将促进多式联运方式的发展，带来综合运输网络的进一步升级，符合市场经济的要求。另外，随着经济全球化进程的加快和我国对石油、天然气、原材料等重要物资对外依存度的增加，港口设施作为外贸物资进口的接卸点、中转或储备基地，其对国家经济安全的作用更显重要。

　　在港口的重要作用得到普遍承认的同时，另一个不可否认的事实是福建省港口整体发展滞后、而泉州和莆田港口发展又落后于福州、厦门。福建不是没有港口资源，泉州、莆田共同拥有湄洲湾更是具有“潮大、水清、陆阔、基好”的天然优势。然而福建在南面需要与深圳、广州港竞争，在北面又必须面对上海、宁波港。与这些港口相比，福建没有大江大河作为天然运输通道通向内陆地区，没有完善的疏港铁路系统，就连公路运输成本都因为丘陵地貌的地理条件限制而比其他沿海省份高。这些问题同样是泉州、莆田发展港口所必须面对的。所以整合港口资源，让福建省内港口群走向专业分工之路，避免内耗，尤为必要。

　　为做好湄洲湾两岸港口资源整合工作，进行湄洲湾港口管理机构改革是一个重要的手段。管理机构的合理设置可以更好地有序开发利用宝贵的深水岸线，为大宗货物进出打好基础，符合国家利益。作为执政党，中国共产党提出要始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国最广大人民的根本利益。从发展先进生产力和维护当地经济可持续发展的角度出发对湄洲湾港口资源的整合，体现了中共福建省委发展现代化港口和综合运输的意志，也符合当地民众的根本利益。

　　在社会方面，湄洲湾港口管理机构改革是对“再造政府”理论的实践。学界对官僚制的批判由来已久，打破官僚制的呼声越来越高。在官僚制下，行政机关层级过多，造成组织僵化，人浮于事，滋生了官僚主义。近年来我国公共管理界引入了新公共管理、新公共服务等先进理论，试图为中国行政管理把脉、开方。湄洲湾港口资源整合给了公共管理者一个实践的舞台。

　　3.2.2 机构改革的初步成效

　　就湄洲湾港口管理机构本身而言，此次改革的成效主要体现在两方面。

　　一是突破了“行政区经济”的限制，实现了跨界区域管理。自 2003 年交通部在《关于贯彻落实胡锦涛总书记指示精神进一步推进沿海港口发展意见》中提出“沿海港口要加快资源整合，突破行政区划界限，充分发挥港口的群体优势”后，福建省政府就开始酝酿福建省的港口资源整合。在原厦门港与漳州港合并的实践基础上，湄洲湾港口体制改革也提上了议程。然而，改革不可能一蹴而就，湄洲湾一体化进程可谓一波三折（见表 3.1）。自 2008 年《湄洲湾港口体制一体化建议方案》通过以来，各方对于泉州、莆田两港整合后归谁管各执一词。最终泉州与莆田两地搁置争议，湄洲湾港口管理局归属福建省交通厅进行领导。机构改革不是做加减法，机构设置合理才能更好地发挥该机构的职能。湄洲湾港口管理局划归省属的机构设置方式为研究我国跨行政区管理提供了又一实例。

　　

　　二是缩小了两市港口管理部门的规模，实现了机构设置的“扁平化”。 为了减少政府机构条条管理与块块管理之间职能交叉、机构重叠、推诿扯皮等问题，我们可以通过归并政府相近职能，适当增加内设机构的方法来解决。根据《深化湄洲湾港口管理体制一体化改革方案》，湄洲湾港口管理局为整合后湄洲湾港的港口管理部门，统一行使泉州、莆田两市行政区划内的港政、航政的管理权。也就是说，湄洲湾港口管理局将取代莆田市港口管理局和泉州市港口管理局。通过减少一级管理机构的数量，合理调整港口管理机构的层级和幅度，有利于相关政策的执行。同时，信息技术的发展使政府工作人员得以从大量繁杂、重复的工作中解脱出来，更为科学的流程设计使工作更富有成效，所以较少的工作人员依然可以保障政府服务的质量不下降。依托信息技术，湄洲湾港口管理局在内设机构增加的情况下并不会设置比之前两市港口局更多的岗位。其在实现管理机构“扁平化”的同时还精简了人员，降低了行政成本。湄洲湾港口机构改革取得的成效还体现在其外溢效应上。

　　虽然湄洲湾港口管理局的职能在文字上与原泉州港、原莆田港并无差异，但其内涵却大有区别。首先，根据福建省三大港发展战略，湄洲湾港将朝着“大宗散货和集装箱运输相协调的主枢纽港”的目标进发，与福州港、厦门港错位发展开来。整合后的湄洲湾 8 个港区也有了各自的定位，不再盲目发展集装箱运输。

　　目前，湄洲湾港口管理局正在推进 25 万吨级大型散货码头、30 万吨级原油码头以及其他一系列大宗散货码头的建设。在公共基础设施建设方面，湄洲湾港口管理局也不遗余力。在省政府、交通厅和湄洲湾港口局的共同努力下，湄洲湾航道三期工程获得了世界银行贷款，成为我省第一个获得世行贷款的港航工程。湄洲湾航道三期工程完工后将可通航目前世界上最大的 40 万吨铁矿砂船、45 万吨原油船和 22 万吨煤炭船等各类型散货船。可以预见，在不久的将来，湄洲湾港将能满足其腹地对能源、原材料和产成品巨大的运输需求，推动当地社会经济和贸易发展。其次，湄洲湾港的定位明确后，港口的建设和生产速度得到了很大的提升。从 2009 年的 13.9 亿元到 2013 年的 50.2 亿元（详见图 3.2），湄洲湾港口建设投资接连创下年度历史新高，实现年均增长 37.8%，占全省港航投资比例从 2009 年的不到 20%发展到目前的近 50%，形成了临港产业带动、整体连片开发和公共港航基础设施建设三轮齐驱、快速发展的局面。先后开工建设项目 29 个，建成 8 个项目 21 个泊位，新增吞吐能力 6079 万吨，总吞吐能力达到 8748 万吨。建成湄洲湾航道二期主体工程，开工建设湄洲湾航道三期工程并争取部补助资金 4 亿多元、世行贷款 5000 万美元。港口生产方面，湄洲湾港吞吐量从 2009 年的 2655 万吨到 2013 年的近 5758 万吨（详见图 3.3），年均增长 22%；多式联运方式得到快速发展，2013 年完成水水中转 239.00 万吨，同比增长 624.89%。现有公用码头企业 9 家、专用码头企业 7 家、港口服务业 39 家，港口直接从业人员近万人。港口生产持续高位运行，临港产业欣欣向荣，充分体现了港口资源的整合效应、生产政策的激励效应及寓管理于服务的服务效应。

　　另一方面，湄洲湾港口管理局的成立还减少了政府间合作的交易成本。根据科斯的交易成本理论，企业为获得市场信息、谈判和签订交易契约并在契约实施中监督以及必要时调解、仲裁所花费的费用被称为交易成本。在企业、个人等不同主体所进行的社会经济活动中，普遍存在着交易成本的问题。

　　运用交易成本理论，我们可以发现政府活动也存在交易成本。科斯认为企业与市场是一种对等的，可相互代替的资源配置方式，企业就是为了节约市场交易成本的产物，也就是说，企业就是用内部交易代替市场交易的结果。如果一桩交易的外部交易成本大于内部交易成本，则企业就该选择“以企业代替市场”的方式（如兼并、合资等）来节约资源，使得交易成本更低；相反，如果其内部交易成本大于外部交易成本，则企业应该选择“用市场来代替企业”的方法（如外包等）来使交易成本更低。 若是从科斯的观点出发来看待湄洲湾港口管理机构改革，我们可以将此次改革看成是在外部交易成本大于内部交易成本的情况下产生的政府部门兼并行为。莆田、泉州两市都拥有优良的岸线资源，两市也都希望借助临港产业带动当地经济发展。然而两市并未在发展港口经济方面展开合作。要合作，就要构建一套议事和决策机制，还要保证落实双方共同达成的决议。这就牵涉了人员配备、利益协调、政策监督等诸多问题。在两个平行的政府部门间进行合作，这些问题就愈发突出。交易成本之大让两市政府完全没有意愿开展合作。为了海峡西岸经济区能够得到更好的发展，省政府不愿浪费不可再生的岸线资源，将莆田、泉州两市的港口管理部门合二为一，这样就将“外部交易”转化成了“内部交易”，从而减少协调两市港口发展问题的成本。

　　3.3 湄洲湾港口管理机构改革存在的问题及原因分析

　　3.3.1 政府间合作机制不完善

　　我国目前存在多个层次的地方政府合作：若干省份的合作，例如 1981 年成立的我国第一个区域经济合作组织——华北经济技术协作区；省际毗邻城市的合作，例如湘桂黔毗邻地区政府领导联席会；省内城市的合作，如长株潭一体化；城市间合作，如西南 56 城市市长联席会。地方政府合作的形式也逐渐多样化：跨界地方政府联合模式，例如北部湾（广西）经济区规划建设管理委员会；高端论坛合作模式，例如两省一市副省（市）长级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”；联席会议模式，例如环渤海经济协作市长联席会议；协议模式，如浙江东阳和义乌两市签订的有偿转让水权的协议。地区间合作的范围也越来越广阔：最广泛的是经济方面的合作，如淮海经济区经济开发联合会；其次是多领域综合合作，如泛珠三角区域合作与发展论坛；近年来还出现了环保领域的合作，如太湖流域水环境综合治理省部际联席会议。地区间合作的成果越来越丰硕：对于参与合作的地区而言，其经济水平发展加快，产业结构更加合理，公共服务更加完善；对于整个合作区域而言，其一体化程度越来越高，区域对外竞争力得到加强。

　　面对全国诸多政府合作的范例，相信此次湄洲湾港口管理体制改革涉及的泉州市和莆田市政府不可能无动于衷。然而在改革前及改革过程中存在的突出问题就是政府合作机制不完善。

　　首先，在港口体制改革前，两市政府没有合作意愿。截止 2012 年年底，泉州地区年生产总值摘下福建省十四连冠，并且 2012 年的生产总值几乎占到了全省 GDP 的四分之一。莆田市 GDP 则属于福建省中下水平。相比之下，泉州作为经济强市自认为没有必要在港口建设资金方面与莆田市进行合作，若涉及到港口管理经营方面，泉州市政府则更愿意向港口货物吞吐量全国排名前列的厦门取经。所以尽管厦门港吸纳了泉州港很大一部分货源，尤其是集装箱货源，泉州还是没有尝试与莆田进行港口方面的交流合作。

　　在双方共管湄洲湾港的模式被否定之后，由一方主导另一方港口发展的模式也被否定了。尽管有厦门港整合、吸纳漳州港的先例，但受传统行政文化的影响，泉州与莆田两市都不愿意将港口部门交予对方管理。在全能政府的传统观念下，政府必须在经济、文化、社会等各方面对所辖区域进行管理。港口作为重要的交通枢纽，对地区发展有着举足轻重的地位；临港产业作为重要的支柱产业，能为一个地区贡献巨大的 GDP 数额。这就使得两市政府不愿意对港口部门放手。并且按照惯例，目前我国一个地方的政府部门组成通常是按照上一级政府部门的组成形式来安排的，上一级设置有什么机构，下一级就有配套对口的机构。如果一个市政府没有了下属的港口管理机构变会觉得失去了港口，就如同“割地”，颜面尽失。

　　其次，在港口体制改革后，两市之间、两市与省政府之间的合作仍处于较低的水平，多采取集体磋商的形式就具体问题具体分析，没有建立一套功能性的组织机构。《深化湄洲湾港口管理体制一体化改革方案》中提出，“由省交通运输厅牵头，召集泉州市政府、莆田市政府、省政府口岸办及相关部门，建立湄洲湾港港口联席会议”，但目前该联席会议还难觅踪影。从整个过程来看，此次港口体制改革更多地受到了来自各级领导人的影响。

　　省政府多次召集相关人员就湄洲湾港口一体化事宜进行探讨，试图找出多方都愿意为之行动的方案。但由于各方领导不愿妥协，都坚持自己提出的方案，湄洲湾一体化的进程一拖再拖。在省领导的压力下，湄洲湾港口管理局终于在 2009年接管了泉州、莆田两市部分港口。随着省领导的变动，湄洲湾一体化之事又搁置不前。截止 2013 年 9 月，湄洲湾港口管理局实际管辖的区域仍然是 4 个港区，与 2009 年该局成立之初的管辖范围并无差异。强烈的长官意志控制着政府部门的行动，使得政府管理充满了浓厚的人治色彩。

　　最后，地方政府合作方面的中央政府角色“缺位”，也是导致此番港口管理体制改革无法一帆风顺的一个原因。我国的国家体制是单一制，中央政府控制着地方政府的行为走向。在港口体制改革方面，除了 2003 年交通部的《关于贯彻落实胡锦涛总书记指示精神进一步推进沿海港口发展意见》和 2008 年国务院的《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，中央再也没有发出声音。缺乏宏观上的及时、有效的政策、制度保障，地方政府间的合作困难重重。

　　3.3.2 利益冲突难以协调解决

　　在众多解释组织和个体行为的理论中，多将组织和个人假定为“经济人”。经济人具有的特征包括：经济人是理性的，总是做出有利于自己利益的选择；经济人追求的是自身利益的最大化，因而人们加入组织，目的同样是要通过组织实现自身利益的最大化。

　　政府部门及其工作人员同样符合“经济人假设”。在此次港口管理体制改革中，我们可以将改革涉及的利益分为三类：地方政府利益、港口部门利益、个人利益。

　　由于政府被要求追求非金钱目标，并且处于垄断的环境中，自身又没有提高效率、降低损耗的激励机制，过分增加政府产出不但没有被指责为浪费的风险，反而可以从中提高其在公众中的声誉和威望。在港口投资建设中，如果一方政府加大财政投资力度，增加相关工作人员，为相关事宜多次召开会议、发布文件，留给民众的印象就是该政府十分重视港口建设，正在为当地港口的发展而努力。这对于地方政府而言，自然是好事。尽管事实的真相也许并不那么美好：不符合规划的项目被推上议程，该把关的程序以特事特办为由草率了事、通融过关，工作人员工作效率低下才不得已增加人手等等。但如果地方政府失去了港口的管理权，也就意味着它失去了一个展示自我的舞台。

　　对两市的港口部门而言，整合意味着要面临更多的妥协：原有的规划可能被调整、原有的机构可能被撤并、原有的办事流程可能被重新设定。

　　具体到两市港口部门的工作人员，机构改革将带给他们诸多变数。由于改革后的领导职位数量比改革前两市港口部门的总和少，必须有一部分人在职务级别方面的利益受到损失。即使是职务级别方面没有变动的工作人员也受到影响，因为其利益的损益还取决于改革后被分配到要害部门还是次要部门，是肥缺部门还是清水衙门，是局机关还是局直属单位。同时机构改革的到来也将对他们原来构建的人事关系网络产生重大影响。这就使得级别较高、资历较深的工作人员消极对待港口体制改革。而对两市政府部门工作人员来说，如果原来的港口不再归市政府管理，则会产生一种挫折感，认为他们原来的努力付之东流，已取得的成果不再，并且他们在之后的工作中也无法将港口产业取得的成绩写入自己的述职报告中。

　　总之，机构改革是对政府部门及其工作人员既得利益的再调整和再分配。

　　即便此次机构改革能对港口资源的科学利用和港口产业的良性发展产生积极意义，对港口管理人员的管理水平的提升有着促进作用，但这种总体上的利好只能是一种“非帕累托最优”。既然改革无法证明小集团利益和个人利益增加的必然性，更无法保障所有的政府部门及其工作人员的既得利益，那么利益就成了机构改革中的不可调和的矛盾。

　　3.3.3 政务信息公开不足

　　党的十七大报告中明确提出了“提高政府工作透明度”的要求，“让权力在阳光下运行”。十八大报告则更加细致地指出要“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”。这说明要让政府“透明”起来，就必须做到政务公开。政务公开即为政府信息公开。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息公开意味着政府应当以法定的程序、方式让公民能够方便地查询、掌握政府信息。

　　政府信息公开制度是“主权在民”思想的体现。根据卢梭的社会契约论，国家是有自由的人民通过自由协议订立契约所产生的，国家的一切权力来自于人民的授权。因此政府必须向人民公开他们在履行职责过程中产生的信息，人民也有权知道政府到底做了些什么。政府信息公开制度是实现公民知情权的必然要求。若是无法取得充分、真实的信息，公民如何能够真正行使他们手中的权力。只有知情权得到了保障，公民的选举权、监督权才有意义。政府信息公开不但能充分发挥公民的监督权，还能保障上级政府的监察权，防止“上有政策，下有对策”的情况发生。政府信息公开有利于维护社会稳定，制止不实信息在社会上蔓延，有助于提升政府公信力。

　　在此次湄洲湾港口管理机构改革中，就出现了政府信息公开度不足的问题。首先在机构改革决定尚未做出之时，社会上已有各种传言与猜测。但是无论是省政府、泉州、莆田市政府还是相关港口部门都没有就此事发出任何声音。其次，在省政府公布湄洲湾港口一体化方案之后，部分泉州群众无法接受，一时间网络上谩骂声四起，甚至有人组织了游行示威活动。而有关部门不但不把问题摊开讲明，还要求所有工作人员均不得对此事发表意见。虽然最后没有酿成公共危机事件，但也说明了我们的政府没有重视政府信息公开制度建设，依然受到过去落后的行政文化的影响，习惯性地将事情“关起门”来解决。群众无法了解湄洲湾机构改革的全貌，也就不理解为什么要改革，如何改革，改革之后两市港口又会向什么方向发展。在此番情况下，尤其是在两市网友针锋相对地谩骂之后，要取得群众支持十分困难。这既增加了改革的成本，又不利于政府公信力的建立。

　　3.3.4 公民参与度不足

　　随着全球化的发展，国家面临的问题越来越多，政府发现他们提供的服务时常无法及时满足民众的需求。这时，“善治”的要求被提了出来。“善治”的理念着眼于整个社会的公共利益的最大化。而何谓公共利益，只有民众最有发言权。因此公民参与国家公共事务是实现“善治”的最佳途径。公民政治参与是公民参与国家公共事务的方式之一，其有几种形式：政治选举、政治结社和政治表达。除了政治参与之外，公民还可以行政参与的方式参与到国家公共事务的管理中去。但在现阶段，我国公民不论是在意识上还是在行动上都表现出对参与国家公共事务的淡漠。在此次湄洲湾港口体制改革过程中，公民参与度不足的问题同样存在。

　　在我国，公民参与国家公共事务的淡漠主要由两方面原因造成：一方面是公民自身的原因。其表现之一是几千年来的封建传统对树立“公民意识”的负面影响明显。封建社会的维护需要森严的等级制度。“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”、“君要臣死，臣不得不死”，从此类语言中，我们可以了解到作为下一个等级的朝臣是不能对上一级的君主忤逆的，那作为社会最底层的人民就更没有权利对国家事务“说三道四”了。表现之二是公民不愿参与国家政治。“事不关己高高挂起”的背后是害怕“枪打出头鸟”。既然某些国家事务对自己的利益没有明显的损益，为什么要去发表意见呢？表现之三是一部分公民文化素质不高，无法参与到国家事务的管理中。即便在九年义务教育实行多年的今天，仍然存在众多文化素质不高的公民，即便想为国家建言献策也是有心无力。湄洲湾港口体制改革对于福建的很大一部分群众而言都是一件与其生活完全没有瓜葛的事情。毕竟从事港口行业的人较少，港口政策的调整并不像医疗保险改革那样牵动千家万户。对于部分有识之士而言，即使心中对港口应该如何发展有想法，也未必会向相关部门表达出来。而有些常年在海上讨生活的渔民由于文化素质的关系无法向政府表明他们的立场。

　　另一方面是政府方面的原因。尽管我国政府一再强调要精简机构，理顺关系，不可否认的是目前仍然存在机构重叠，职责不清的情况。这给政府部门蒙上了一层面纱，让公众无法了解他们的全貌。对于一个不了解的部门，公众就没有了发言的底气。如果笔者向旁人提起港口局，大部分人的第一反应是港口局就是海关，而有的人则分不清港口、海关、海事、边防，对于这些部门的管辖范围知道的人就更少了。在这样的情况下，有谁会对港口改革提意见，又有什么意见能够真正切中改革的要害？在公民参与机制建设方面，我国尚缺乏具体的、操作性强的民意输入、反馈机制。例如，我国已在价格决策、地方立法、行政处罚、行政许可、国家赔偿等诸多领域制定了听证制度，但我国并没有对抽象行政行为进行听证的规定。然而诸如港口整合这种抽象行政行为的做出，将对区域经济产生长远的影响。没有了听证制度，港口整合所涉及的公众的利益诉求就缺乏一个有效的表达途径。公民对国家公共事务缺乏热情的背后是制度压抑了公民的诉求。另外，部分政府领导、工作人员的官僚作风严重打击了公民参与国家事务管理的积极性。笔者曾接触到一些参与了此次湄洲湾港口管理体制改革的工作人员。他们之中有人认为上级来调研、开会讨论湄洲湾港口整合之事在很大程度上是形式主义的表现。因为上级调研、开会之前分发的改革方案“征求意见稿”和最后的定稿完全一致。既然提的意见从来没有被采纳，那下一次就不会有人提意见了。最后，个别政府官员滥用手中权力，对“有意见”的人士进行打击报复，导致民众噤声。网络流行语“小心被跨省”就是最好的例证。当政治参与的成本不确定时，人们基于明哲保身必然会采取政治冷漠的态度。

　　3.3.5 改革进程缺乏监督

　　在民主制中，政治体系的权力来源于人民，是人民赋权的结果，而国家制度本身即是人民的规定，是人民的国家制度。人民对于自己赋权的国家制度和政治体系都具有监督的权力。构建防止国家制度和公共权力偏离人民意志的监督体系，就成为现代政治体系不可取代的一个重要方面。中国共产党认为三权分立的资本主义政治监督模式并不完全契合中国国情。在摸着石头过河的情况下，我国建立起包括政党监督、国家监督与社会监督在内的社会主义的监督体系。政党监督涵盖共产党的内部和民主党派内部的监督，共产党与民主党派之间、民主党派与民主党派之间的相互监督。而共产党作为我国唯一的执政党，其党内监督是各项监督中尤为重要的一部分。国家监督主要包括人大权力监督、政府行政监督和司法监督。社会监督主要包括个体监督、社会团体监督和利益集团监督。

　　但是我们发现即便有这么多“监督”，我国的监督体系还是存在漏洞。比如对机构改革的时限、成效就没有发现有什么监督机制对其进行过监督。此次湄洲湾港口机构改革涉及泉州、莆田两市以及福建省有关部门，需要多部门通力协作。然而湄洲湾一体化改革一直停留在 2009 年的水平上。湄洲湾港口管理局、泉州市港口管理局、莆田市港口管理局共同存在的现象，极大地影响了政府公信力。改革停滞不前，却没有任何人、任何机构对此进行监督，也没有任何人、任何机构因此被追究责任。