福建港口资源整合改革绪论

　　第 1 章 绪论

　　1.1 研究背景和意义

　　1.1.1 研究背景

　　我国拥有 18000 公里的大陆岸线、14000 公里的海岛岸线以及长江、珠江等水系。广阔的水域赐予了中国丰富的港口资源，孕育了多个世界级大港。北有大连、天津，南有宁波、香港，还发展出长江三角洲港口群和珠江三角洲港口群等五大港口群。同时，中国经济高速发展，对外贸易愈加频繁，不论是大宗散货货运量还是进出口集装箱量都在不断增长。大量的货源促使中国港口建设、生产提速。上海国际航运研究中心发布的《全球港口发展报告(2012)》显示，即使在我国外贸疲软、内需不振的双重压力下，2012 年我国规模以上港口仍然完成了 97.4 亿吨的货物吞吐量，同比增长 7.4%，亿吨以上港口(包括沿海和内河港口)新增至 29 个。根据《交通运输“十二五”发展规划》，到了 2015 年底我国将拥有沿海港口深水泊位 2214 个，内河高等级航道 1.3 万公里，沿海港口货物吞吐量 78 亿吨，内河货运量达到 38.5 亿吨。

　　我国目前正朝着建设港口强国的目标进发，在这种大背景下，统筹区域港口发展，科学利用区域港口资源就成了中国公共管理领域的一个重要课题。但中国的 “行政区经济”人为阻碍、割裂了资本、技术、人才等生产要素在市场上的流通，各大港口恶性竞争不断。随着国内外市场开放性的扩大，经济主体要求打破体制障碍，这就对政府治理以及政府公共服务能力建设提出了更高的要求。

　　党中央不断提出要深化改革，尤其是深化政治体制改革。要在“转职能”上推进，即要以转变职能为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能。2013 年 3 月 14 日，十二届全国人大一次会议通过并批准了《国务院机构改革和职能转变方案》，新一轮国务院机构改革即将启动。地方政府紧跟中央思路，围绕转变职能和理顺职责关系进行制度创新。由于港口是国民经济发展的重要基础设施，其在降低物流成本、承接产业转移和促进区域发展质量等方面发挥着不可替代的作用，港口体制改革也就成为了地方政府改革的重点。目前，多个沿海省份进行了港口管理机构改革，就相关港口城市资源进行整合，以更好地促进当地经济发展。

　　福建拥有多个港口城市，近年来其吞吐量增长态势却逐渐落后于国内其他沿海港口省份，甚至作为千年古港的泉州港都未能进入中国主要港口行列。目前福建省政府力图通过打破行政区划、整合资源的方式提高福建省港口的综合竞争力。其以港口错位发展为改革思路，主导了福建三大港口整合，并进行相应的港口管理机构改革：原厦门港、漳州港、漳州招银港区合并为厦门港，由厦门市进行管理；原福州港、宁德港合并为福州港，由福建省政府进行管理；原莆田港、泉州港合并为湄洲湾港（泉州-莆田）（以下简称湄洲湾港），同样由福建省政府进行管理。继厦门港口管理局、福建省福州市港口管理局正式挂牌成立后，2012 年 3 月福建省政府正式批复《深化湄洲湾港口管理体制一体化改革方案》。福建省湄洲湾港口管理局（以下简称湄洲湾港口管理局）为整合后的湄洲湾港的港口管理部门，统一行使泉州、莆田两市行政区划内的港政、航政的管理权，统一管辖泉州、莆田两市行政区划内的所有港区，即肖厝港区、斗尾港区、秀屿港区、东吴港区、泉州湾港区、深沪湾港区、围头湾港区、兴化湾港区。

　　1.1.2 研究意义

　　对湄洲湾港口整合进行实证分析，具有理论与实践两个方面的意义。由于我国不同区域经济发展水平差异较大导致地方政府合作程度大相径庭，无法构建一种适合全国地方政府合作的模式。在以政府为主导的区域港口资源整合与港口管理体制改革方面，各地也采取了不同的改革方式。从理论角度来看，对福建省湄洲湾港口资源整合进行实证分析既是为了研究当地的改革模式，也是希望能够通过探索港口机构的改革路径来丰富当代政府管理体制创新理论体系。

　　另一方面，湄洲湾港口整合和相关港口管理机构的改革是福建省港口形成“科学规划、合理布局、错位发展”格局的重要一步。此番改革的意愿虽然美好，但出现在改革中的一些关键问题导致相关港口管理机构改革的进展缓慢。

　　机构改革不到位，非但不能达到改革的初衷，反而会增加改革成本，降低政府公信力。所以研究湄洲湾港口管理机构改革，总结其成效，分析其存在的问题，并提出相应的优化策略，将对湄洲湾港以及福建其他港口管理机构改革的推进与深化产生积极影响，也能对将来国内其他港口机构改革产生一定的借鉴意义。

　　同时，本文对港口资源整合必然性进行分析，证明了当地港口资源整合的必要性，具有促进当地港口经济发展的现实意义。

　　1.2 国内外研究动态

　　1.2.1 有关港口资源整合的研究

　　目前第二产业在我国仍然处于主导地位，石化、钢铁、汽车等产业对大宗物资的需求促使港口在经济发展中的贡献越来越大。理论界开始关注港口并肯定了港口的战略资源地位。李文荣通过分析“港口经济的乘数效应，临港产业集群的集聚效应，循环经济的示范效应，对地区产业结构和布局的优化效应，促进区域经济一体化效应”得出“港口经济必将成为带动区域经济快速发展的重要增长极”的观点①。王海平认为“现代化国际港口作为海陆交通枢纽，通过与周边地区形成集疏运输体系，促进区域间物流、人流、资金流、信息流等生产要素的沟通和交流，整合区域资源，强化所在区域的同质因素，增强区域的整体性”因而具有促进区域经济一体化的作用。他还引用联合国贸易发展组织有关文件对于贸易港口作用变化的论述，指出“现代港口己经成为一个国家和地区经济能否有效参与经济全球化并保持在国际竞争中主导地位的重要基础设施”。②经济社会的发展对传统的运输方式提出了新的挑战。顾客至上的理念要求运输业在完成传统运输任务的同时还需要满足顾客更加多样的需求，这就带来了运输功能的拓展和服务范围的扩大。港口资源整合就是在这种背景下产生的、为众多港口所采用的增强综合竞争力的重要手段。国际上许多港口实行了战略联盟、兼并等形式多样的合作。比较典型的是纽约新泽西港、哥本哈根马尔默港。2003 年交通部在《关于贯彻落实胡锦涛总书记指示精神进一步推进沿海港口发展意见》中提出，沿海港口要加快资源整合，突破行政区划界限，充分发挥港口的群体优势。该意见出台后，一些学者结合国内外实践，对港口整合进行了理论分析。王诺、刘晓东、谢春晓在《组合港形式研究》一文中提出，“根据港口资源整合主导力量的不同，港口资源整合主要分为政府主导型和企业主导型。政府主导型，即港口间的联合行为主要在政府的推动下完成，属政府行为；企业主导型，即港口间的联合行为主要在相关港口企业的推动下完成，政府较少干预，属市场行为。根据资源整合后港口个体间的联合程度，可以分为紧密型、联盟型、松散型。”

　　翟剑峰在《“立体整合”——江苏沿江港口资源整合新思路》一文中提出：“港口‘立体整合’的思路，即准确定位、统一规划、结构调整、立体整合。港口布局是与产业布局一致的，产业布局的不合理是导致港口布局不合理的关键因素。因此，整合首先要解决源头——产业布局的问题，然后针对港口自身的矛盾，通过立体整合的思路来进行。包括港口横向整合和纵向整合。”②孙秋高在《资源整合与提升浙江沿海五大港口竞争力研究》一文中提出，“港口资源整合具体包括两个方面，一是实现港口间的优势互补，拓展港口功能，调整港口结构，提供更好的物流服务。二是确保港口间分工协作，确保港口总体布局规划的顺利实施，避免港口间的过度竞争和深水岸线资源的浪费，实现港口可持续发展。”③国内这些学者从港口资源整合的思路和方式方法等方面，对港口资源整合做了阐述，对港口资源整合研究己经形成较系统的理论体系，但这些学者没有对我国各区域港口如何进行港口资源整合，给出符合各地实际的整合方案。

　　1.2.2 有关区域经济的研究

　　由于港口体制改革有可能跨越行政区，所以行政区经济也在港口体制改革理论研究的范畴之内。行政区经济的概念，最早由华东师范大学刘君德老师在20 世纪 80 年代末 90 年代初提出。他在《一种奇异的区域经济现象——行政区经济》一文中提到中国行政区经济的形成与发展有极其深刻的政治、经济与历史原因，主要表现出企业竞争中渗透强烈的地方政府经济行为；生产要素的跨行政区流动量受到很大阻隔；行政区经济呈稳态结构；行政中心与经济中心高度一致；行政区边界经济衰竭等特征。

　　刘小康在《“行政区经济”概念再探讨》一文中认为行政区经济典型地表现为区域经济一体化与行政区划的冲突。⑤随着区域经济一体化的发展，学者们纷纷提出解决区域经济一体化与行政区划冲突的思路。王健、鲍静、刘小康、王佃利在《“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路》一文中认为经济全球化带来的区域与区域之间的竞争，一个行政区的竞争力越来越取决于所在区域经济一体化形成的竞争力，行政区经济逐渐暴露出致命的缺陷，即行政区划成为了区域经济一体化的障碍。应当采用“复合行政”的方式来实现跨行政区公共服务，即在跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。①王虎中在《行政区经济与区域经济关系研究》一文中提出要使区域经济关系从行政区经济向经济区经济转变，就必须从行政区划的主体性和客体性两个方面着手：集中精力大力发展经济建设；创新国民经济宏观调控的空间组织模式；按照“少取多予放活”的原则，大力培育市场主体；建立完善的转移支付体系，加大转移支付力度，为地方政府角色的单纯化创造条件；改革现行的统计体系和考核评价体系，削弱和消除行政区经济的外部强化机制；积极稳妥地调整行政区划；调整区域发展态势，缩小区域差距；加快行政体制改革；大力培育各种中介组织和非政府组织。②行政区经济所产生的问题在经济全球化时代得到了重视。学者对行政区经济的研究多是在宏观上，从整个社会层面去归纳、总结或者寻找解决方式，但是对于某个领域的专门研究较少。

　　1.2.3 有关府际关系的研究

　　府际关系最早由美国学者克莱德·F·斯奈德在《1935-1936 年的乡村和城镇政府》一文中使用。③1953 年美国国会成立常设机构“府际关系临时委员会”负责监控政府间关系的运作方式和发展走向。1960 年美国学者 W·安德森总结出“政府间关系”的概念——各类和各级政府机构的一系列重要活动，以及他们之间的相互作用。他认为，府际关系的概念比联邦制范围更广，包括了联邦与州、州与州、州与地方、国家-州-地方和地方与地方之间的关系；府际关系的核心是公共事务官员私人之间的相互关系。④不过这是对府际关系的初步认识。国内学者对府际关系的内涵有着不同的看法。林尚立教授在《国内政府间关系》一书中认为虽然政府间行政关系所包含的内容十分广泛，但从决定政府间关系的基本格局和性质的因素来看，政府间关系主要由三重关系构成：权利关系、财政关系和公共行政关系 。①谢庆奎教授则在《中国政府的府际关系研究》一文中认为政府之间的关系首先应当包括利益关系，其次才是权利关系、财政关系和公共行政关系。②由于府际关系涉及面广、层级多，又有利益关系、权利关系、财政关系和公共行政关系等错综复杂地交织在一起，政府间的协调才更需要多管齐下，综合多种治理机制。学者们已经对统筹治理方式做出了肯定。张紧跟在《当代中国地方政府间横向关系协调研究》一文中以交易费用理论和组织间网络理论为基础对如何协调当代中国地方政府间横向关系做了深入的研究。他认为万能的单一治理机制是不存在的。由于当代中国地方政府间横向关系是复杂的社会问题，其必须通过等多种协调机制，诸如市场、科层制和组织间网络的综合运用才能有效解决；他还推崇交易费用理论中的“区别性组合”逻辑，认为在解决具体问题时，应该遵循上述逻辑，在不同条件下选择不同的治理机制。③李瑞昌在《政府间网络治理：垂直管理部门与地方政府间关系研究》一文中以政府间网络中联结工具作为分析要素，探讨了垂直管理部门与地方政府间的竞争、协作、监督和服务关系，提出协调垂直管理部门与地方政府之间复杂关系的基本思路是运用统筹治理思维，构建一种分享型政府间伙伴关系。④相关研究大多从宏观方面对府际关系进行分析，但笔者认为在长官意识浓厚的中国政府中，领导者个人因素是府际关系研究中一个不得不分析的方面。

　　1.2.4 有关港口管理体制改革的研究

　　多数学者对国外港口发展趋势和国内港口发展存在问题的看法基本一致，即港口应该朝市场化方向发展，但港口体制需要改革。在《温州港发展战略研究报告》中，徐剑华等认为现在国外港口的管理正向七个方向发展：一是港口行政管理以地方为主；二是港口经营实行市场化运作；三是港口建设投资多元化；四是港区和临港工业区管理合一；五是协同发展；六是推行自由港政策；七是港口管理信息化、港口企业国际化。⑤白木等在《新形势下港口改革问题的探讨》一文中归纳了我国四个港口管理改革方向：对港口系统的发展战略要重新制订；改革港口规划与管理的立法程序与体制；改革、重组港口管理组织机构；将新的投融资和成本效益方案应用于港口。①同时，法人的治理结构、港口竞争与能力；港口管理和法律规范是文章中提出的港口改革中必须着重解决的几个问题。研究人员在港口企业改革和改革的方向上的论着较多。另外研究人员提出的港口规划、立法等方面的问题在港口管理中确实存在并亟待解决。但是对于具体的港口管理机构的改革的研究较少。

　　1.3 研究理论和方法

　　1.3.1 公共组织理论

　　根据组织的目标是实现私人利益还是公共利益，可以把组织划分为私人组织与公共组织。广义的公共组织包括了政府组织与第三部门组织，狭义的公共组织仅指前者。本文的研究对象为狭义的公共组织。公共组织的构成要素包括人员、目标、职能、机构设置、职位、职权、制度、硬件、技术、信息以及组织设计和团体意识等。这些要素相互交织，密不可分。组织是以人为核心，为了实现某个目标而建立起来的；职能范围决定了组织规模、内部职位设置；机构设置是承载组织权力的一系列特定的机构的确定，公共组织通过一定的机构体现出来；职位是公共组织运行的基本要素，其保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配；职权是被组织承认的权力；规章制度是对组织构建、组织行为、运行程序等方面的规范；硬件设施是组织的物质载体；组织过程是一个信息收集、整理、传递、反馈的过程；组织目标由组织设计来修正；团体意识是组织人员集体行动的共同心理基础。

　　公共组织的管理层次和管理幅度是公共组织结构的两个重要方面。管理层次与管理幅度在一定规模的组织内成反比关系。管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。不同的组织结构对组织的过程、行为和效率产生不同的影响。在管理层次多、管理幅度小的组织结构中，上级对下级控制严格、影响力强。其优点是权力集中，分工明确，缺点是信息传递过程较长，容易导致信息失真，决策层无法得到准确的信息，执行层在解读政策信息时也容易产生误差；下级工作人员缺乏积极性、主动性和创造性，组织容易陷入僵化。

　　在管理层次少、管理幅度大的组织结构中，信息传递较为迅速、准确，下级工作人员拥有较大的自主权，因而组织整体上较为灵活。但这种扁平形态的组织结构较为松散，集体行动难度较大。我国的政府组织的结构从纵向上看，大体可以分为中央政府和地方政府，地方政府的层次又可以划分为三种：两级制，即直辖市——区；三级制，即省、自治区、直辖市——地级市、县级市、县、区——乡、镇；四级制，省、自治区——地级市、自治州——县、区、县级市——乡、镇。从横向结构上看，我国政府部门普遍按照职能来划分，一般分为决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门或者是分为业务部门和辅助部门。我国政府的组织的纵向结构和横向结构并不是互相独立的，二者相互交织，共同构成了我国政府结构网络，并且横向结构服从于纵向结构。

　　公共组织过程的核心是权力的运作。按照西蒙的观点，组织中的下级拥有比上级更多的权力。上级只有雇佣和解雇、晋升和降级、某种激励性的奖励三种权力，而下级却有辞职、罢工、怠工、只履行最低表现、只照字面意义执行工作（或只做所列出的工作）以及履行职责等权力。组织过程中最基本的问题是组织之间以及组织内部门、机构之间的冲突与协调问题。组织合作可以有效克服冲突导致的精力分散和资源浪费。

　　公共组织是一个不断与其环境发生作用的开放系统。面对组织环境变化，公共组织必然要进行变革，通过自身适应性程序来化解外界冲突，保持组织系统稳定，提高生命力。通过公共组织理论，笔者注意到人员、目标、职能、机构设置、职位、职权、制度、硬件、技术、信息以及组织设计和团体意识等要素对湄洲湾港口机构改革具有重要的影响。湄洲湾港口机构的管理层次和管理幅度的设置是湄洲湾港口体制的重要内容，其改革体现了政府面对环境变化通过自身适应性程序来化解行政区划冲突。本文基于公共组织理论的主要脉络对湄洲湾港口机构改革中涉及的人员心理动机、组织职能、机构设置、制度、外部环境、信息传递等方面做出分析。

　　1.3.2 政府间关系理论

　　政府间关系中的“政府”指的是狭义上的政府，即国家行政机关。传统观念中，政府间关系的主体是中央政府与各级地方政府，这种关系以上下垂直联系为主。但伴随着近几十年来的社会变迁和世界性行政改革潮流的发展，政府间关系中的横向关系逐渐增多，地方政府之间、地方政府与政府部门之间的横向联系有蓬勃发展趋势。这使得政府间关系呈现出网络化的特征。

　　政府间关系必然向着网络模式发展。在官员晋升机制的引导下，地方政府不再是单纯的、被动的政策执行者，而是主动地参与到与其他地方政府或政府部门的博弈中去。在世界性的地方分权潮流中，某些资源也从中央落到了地方政府手中。这也使得地方政府在一定程度上有能力摆脱对上级的依赖，从而发展获得自主权。然而这种分权又无法使地方政府完全自治，在必须依赖其他地方政府或政府部门资源的情况下，合作成为了实现各自目标、追求自身利益的最佳途径。目标的实现需要各方互相信任并协调利益，因此有目标的政府部门会积极排除阻碍，使障碍最小化。在这种网络模式下，政府间的等级关系被弱化，因为他们之间的相互依赖促进了他们地位的平等。

　　我国政府间关系需要进一步调整以适应时代的发展。首先应当简化政府间的层级结构，可以有步骤地压缩至三级制政府。其次应当合理分权给地方，特别是给予地方政府以地方性“公共事务”的最终决策权。最后是要加强横向合作，形成合力，更有效地参与到上级政府的政策制定中。

　　通过政府间关系理论，笔者注意到在湄洲湾港口管理机构改革中呈现出的政府间关系横向发展的变化。这种变化是基于地方政府对地方港口拥有管理权的现状而发生的。福建省政府希望发展福建港口，就需要各市政府的配合，他们的利益能否协调成功、是否互相信任是此次机构改革能否被真正执行的关键所在。湄洲湾港口管理机构改革在某种程度上也可以被认为是简化政府层级的尝试。

　　1.3.3 研究方法

　　本项研究，主要采用了以下三种方法：

　　文献研究法。本文参阅了陈振明主编的《公共管理学原理》、魏礼群主编的《中国行政体制改革报告（2011）No.1》、张国庆主编的《公共政策分析》、戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克的《政府改革手册：战略与工具》、陶希东的《中国跨界区域管理：理论与实践探索》等论着，同时还以“港口资源整合”“机构改革”“行政区经济”等为关键词搜索了有关硕博论文、期刊以及网络资源，并加以研读。定性分析法。本文主要采用定性分析法，比如，对行政区经济的批判、对湄洲湾港口管理机构改革模式的论述、港口机构改革过程中存在的问题等都是采用定性分析方法。

    案例分析法。通过湄洲湾港口整合这一案例，分析港口资源整合背景下机构改革存在的问题并提出相关优化策略。

　　1.4 研究思路和创新之处

　　湄洲湾港及其管理机构的改革的意愿虽然美好，但出现在改革中的一些关键问题导致相关港口管理机构改革的进展缓慢。机构改革不到位，非但不能达到改革的初衷，反而会增加改革成本，降低政府公信力。所以本文拟通过阐述港口资源属性、区域港口资源整合的效益以及政府在港口跨界治理方面的实例来证明区域港口资源整合及其港口部门改革的必然性，并通过对湄洲湾港口体制改革进行实证分析，找出湄洲湾港口管理机构改革过程中存在的有关政府合作机制、利益冲突、信息公开、公民参与和政策监督等方面的问题，提出港口管理机构改革 5 点优化策略，即加快体制创新、更新价值观念、转变政府职能、营造参政文化和完善监督机制，以期相关改革能够落实到位，真正推动当地港口经济发展，实现资源整合的最大效益。

　　本文的创新之处在于对改革与公共利益的关联提出了新的见解。本文认为在改革的过程中，为了维护公共利益的核心地位必然要抑制甚至牺牲一些人的利益。为了获得最多数被改革者的最大限度的认同，必须要在多元的利益主体间寻求一种平衡，以减少改革的阻力。