支持型社会组织与地方政府合作治理之机制

　　4支持型社会组织与地方政府合作治理之机制

　　4.1支持型社会组织与地方政府合作治理的效用

　　明德自2013年7月份成立以来，所从事的多为与政府合作的项目，这表明了两者在合作中都感受到了 “效用”.这里借助经济学的效用原理进行分析，效用即是目标的完成状态及产生的外部性？.在笔者的田野调查及思考过程中发现，利用效用原理进行分析，可以判断政府和明德的合作是否有效以及在多大程度上有效，进而分析政府与明德合作治理，共同满足公共需求的驱动力及长期合作，形成固定的合作模式的持续性。

　　4.1.1合作治理出现的背景

　　在应对日益复杂并巨量公共事务治理的艰巨性挑战过程中，现代国家逐步形成了曰益复杂的治理结构和制度体系。其中政府与市场、社会的互动关系和政府内部多元治理主体之间职责权限的分工，是现代国家现代治理体系中成长的两大主轴。而前者的核心问题就是合理地界定政府、市场、社会相对自主的行为边界，进而形成三者既相互支撑合作又相互制约的合作治理框架，以共同应对公共事务治理的政府失灵、市场失灵及组织失灵问题，在这样的尝试过程中也逐渐形成了值得研究的合作治理案例。

　　在新的形势下，我国原有的国家治理体系和国家治理能力显然不适应于环境的变化。因此，党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》对改革社会组织管理制度作出重大部署，主要任务包括：推进行业协会商会与行政机关脱钩；对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行直接登记；完善相关法律法规，健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构等，致力于形成以政府为主导的合作治理模式。

　　随后，党的十大大和十八届三中全会又提出将完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。更是将在当前社会矛盾多发期中，如何处理好市场、政府和社会三者的关系，发挥各自优势，协同治理提升治理能力提升到的新的高度。以期形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

　　4.1.2合作治理的目标分析

　　政府作为一个组织，有其行动的逻辑及利益，明德作为一种社会组织，非政府组织更是有其小团体的组织身份认同。

　　政府的目标及局限

　　当代我国的政府治理体制是由地方政府来作为公共服务的供给主体。很多学者研究得出的结论表明：我国的政府还是一个半全能的政府，政府的权力触角很深，但是政府的治理能力却并没有与政府的权力成正比.政府越位的现象还比较普遍，正是这些政府不该管的事务需要其投入大量的社会资源，这些投入侵害了政府提供其他公共服务的能力，而如果这些公共服务正是民众迫切需要的，那么，此时的政府就会引起民众的不满；另一方面，政府作为一个组织，有自身的独立意志，尤其是在外部监督无法有效发挥作用的情况下，政府就会按照理性人的逻辑来选择自己的行为，脱离民众的利益轨道，对民众利益的侵害也就会成为一种必然的结果②。

　　从民主政治和人民主权的原则出发，我们可以推导出政府是民众为更好地解决集体问题而把自身的部分权利让渡出去的结果作为权力的拥有者和集体意志执行者的现代政府，满足民众的需求，解决社会问题是其题中之义，尤其是其汲取合法性的源泉之一。政府的存在及持续的核心是合法性建设，只有民众对现有政府拥有认同感，政府才有资源和能力来解决问题，达成它的存续。政府对于存续的追求，对民众合法性的获取都需要政府不断满足人民群众利益需求，提高公共服务供给的质量和效率，此是政府分析自身目标，与社会组织合作的动机。

    作为支持型社会组织的明德的目标和不足

　　社会组织或是非政府组织以其非营利性、独立性、志愿性等特征成为我国公民社会建设的一个重要载体。正是这一系列特征造就了非政府组织所具有的政府无法比拟的优势：（1）与服务对象互动频繁，回应性强，能及时满足服务对象的需求或把其利益表达出来；（2）效率高、专业性强，社会组织是人们基于自主意愿成立或参加的，它就是为解决某一问题而成立的，因此，各成员有较强的动力来推动组织的运行，同时，由于服务内容范围小和精英化，其很容易做到专业化；（3）更容易获得社会合法性，非政府组织的成立都是由具有共同理想的志愿人员组成，这些人员很少有政府背景，他们的行为以其效率高、针对性强，更能得到服务对象和其他社会主体的认同。非政府组织成立的动机及其身份也是其劣势所在。正是由于非政府组织缺少体制背景，其活动能力及影响范围受到很大限制。有学者论述我国非政府组织发展的制度环境，即宏观制度支持、微观制度制约、制度执行不力，虽然有中央政府的政策支持，但是地方政府基于稳定和自身利益，没有很强的激励来推动非政府组织的发展。这一制度环境对非政府组织的限制包括：（1）法律合法性不足；（2）资金障碍，政府对非政府的政策支持有限，在培育非政府组织的绩效不会在短期内显现的情况下，政府不可能会大力支持这些组织的发展，反而会有这些组织给政府添麻烦的担忧；（3）人员缺乏，由于非政府组织正在发展的初期阶段，其活动能力和活动范围有限，人们很少愿意投入到这些影响有限的组织中；（4）稳定性差，虽然现在的政策环境有所松动，但政府仍然掌握着决定非政府组织存亡的权力，并且，在社会回应性微弱的情况下，非政府组织很有可能因为绩效差而面临被取缔的风险。

　　通过以上的分析可以发现，非政府组织虽然起源于社会，成立者也非官方人士。但是，民众对其的认同即社会组织的社会合法性并不高，根源即在于组织活动能力有限，社会信誉有限。社会组织发展受阻不仅仅有其自身能力不足的原因，也有政府政策支持不足和政府执行的限制。

　　明德在建立伊始，就坚持“立足本土社区、满足社会需求、创新服务模式、构建熟人社区”的发展理念，通过公益性社会组织孵化与培育、社区公益创投、资源平台搭建、社会组织能力建设、公益性项目绩效评估、社区空间托管等业务模块，帮助公益性社会组织提升专业化的服务能力和和可持续发展的组织能力，为社区提供专业的创新服务项目，并最终促进“熟人”社区的建设与发展。但是，我们也能从其战略发展规划中看到明德较低的社会认同，资金和人员的缺乏。

　　可见，政府具有权力、资源等优势，其现在追求的目标是社会合法性的建构，而非政府组织具有活动理念和方式等优势，其追求的目标是满足组织身份认同，完成组织目标，也即是充足的资金、人员支持，完整地完成项目，解决问题。同作为组织，政府和非政府组织面临着活动有效性的困境，而它们的合作可以弥足各自的缺陷，促成法律合法性和社会合法性的相互增强和提升。

　　4.1.3合作治理的效用分析

　　首先来看明德承接政府的职能性质，明德作为支持型非政府组织，其承担的不是狭义上的公共产品（即那些能够用数量标准来衡量的公共产品，如进圾收集、街道维护等）》明德是通过承接政府职能，助力于城市社区发展和社区服务领域的专业化、职业化建设、提升本土公益性社会组织可持续发展能力的支持型非营利机构。

　　其次，明德作为一种支持型的非政府组织，其重点在支持型上，即能够为其他社会组织的良好运转作出哪些改进和培育出多少能够持续运转的社会组织，判断明德的效用大小是看明德能够帮助和孵化出多少社会组织，能够在多大程度上改善杭州乃至浙江省的社会组织发展环境。明德对于社会组织发展的推动是判断明德合法性、赢得政府支持和社会信誉的关键所在。

　　政府与明德的双向合作能够满足政府和支持型非政府组织的目标，对合作双方乃至社会都是有效用的。

　　对于政府而言，与非政府组织的合作可以：（1）改善传统政府体制，非政府组织越来越成为公共事务的参与者和行动者，因此，政府在公共管理中的角色也随之调整，由过去的划桨变为掌舵，不仅内部垂直化的权力结构调整成为政府的必然趋势，而且，横向的资源和机构整合也成为政府关注的焦点，这有利于改进政府官僚体制的无效率、反应慢等问题；例如杭州市上城区政府在2013年和谐社区的考核中，将辖区内社区社会组织的评估委托给明德进行。明德借助自身专业优势，从社会组织的专业化、组织化角度分析，评估社会组织的绩效及其发展空间，尤其侧重于社会组织的可持续发展能力进行评分，政府的委托及明德的承接减轻了政府的评估重担，使得政府能够更好地实现资源的合理配置，提高公共服务的效率；（2）提高政府的服务专业化水平，政府通过与非政府组织合作，把一部分职能分担给非政府组织，而非政府组织可以通过专业管理人员和技术来提高政府的管理效果和水平；这在政府与明德的合作过程中最为彰显；明德作为专业性的社会组织咨询及培育机构，能够较为客观公正地辅助社会组织发展，评估社会组织优劣，提高了政府的专业化服务水平；（3）增强政府的社会性认同，加强合法性，通过对自身的调整和满足社会群体的利益需求，而且，通过与非政府组织合作，政府给予民众更大的自由活动空间，因之，政府可以极大地改变自己的形象。

　　对明德这一支持型非政府组织而言，合作可以：（1）可以解决资金和人员紧缺问题，政府可以给非政府组织提供经费、信息、人员等的支持，促使非政府组织的服务提供更稳定、专业；（2）提高非政府组织的法律合法性和社会合法性，与政府合作，就意味着其运作受到政府的支持，得到政府的认可，其法律合法性就可以获得增进，并且，非营利组织通过政府的资金和政策支持，可以更好地回应服务对象的需求，提高自身的行动能力和有效性，扩大社会影响；（3）有助于完善内部治理机制，合作意味着双方必须遵守一定的规则，通过政府的指导和培训，非政府组织可以建立一套完善的运行机制，提高持续运转的能力。.政府与支持型非政府组织的合作，可以产生正外部性：（1）通过对支持型非政府组织的合作，提高支持型非政府组织的行为能力，可以很好地帮助社区建立自身的运转机制，促进社区内社会资本的形成，明德通过与上城区的合作，根据政府的条线需求及居民需求，分析，设计及引入相应的机构进行项目开展，进行公共空间的功能规划，空间软装及设计，空间区域营运，空间项目设计、开发等活动；（2）促进政治发展，通过支持型非政府组织对其他社会组织的孵化和帮助，提高这些社会组织的活动能力，鼓励和强化社会民众的社会治理参与，改善我国的政治运行机制，促进民主的发展，明德通过对上城区社会组织的评估，确立政府的政策方向，通过与政府合作，为这些社会组织提供NPO志愿者管理，筹资，项目计划书撰写，项目设计与管理，财务，战略规划，媒体与品牌宣传等。

　　4.2支持型社会组织与地方政府合作治理之条件

    1776年，亚当斯密在《国富论》中提出“守夜人”政府的概念，自此，19世纪至20世纪初，古典自由主义者都信奉管的最少的政府是最好的政府。20世纪初，经过市场经济的发展，尤其是经济大箫条过后，政府的职能逐步扩张，加大了对失业、贫困、卫生等社会福利领域的干预，西方国家陆续宣布建立了社会福利国家。根据有关研究，在六个发达国家，1913年政府花费占GDP的比重是11.7%,1999年则达到42%,政府在公共服务领域的支出越来越多。然而，20世纪70年代以来，西方发达国家又陷入了 “滞胀”危机，从“摇篮到坟墓”的社会福利计划带来政府机构的臃脾和效率低下。

　　1980年代，英国和新西兰相继开始新公共管理实践，澳大利亚的欧文。休斯也在其著作中号召在公共服务领域，更多地引入私营企业和社会组织共同完成公共服务的供给同时，奥斯本和盖布勒在《重塑政府--企业家精神如何改革着公营部门》一书中指出政府不应该作为公共服务提供的绝对重心，而应该发挥企业家精神，充分发挥社会中各主体的作用。而把社会组织或是自主组织提到一个更高的高度，并引起人们足够重视的理论当属奥斯特罗姆在《公共事物的治理之道》中对公共资源的探讨。她从日本、瑞士等小规模公共资源问题入手，结合“公地悲剧”、集体选择理论等得出了自主组织参与治理公共事物的逻辑及重要性③。

　　从政府与社会组织各自的成立初衷及利益诉求出发，就会发现政府与社会组织天然并不总是合作的关系④。社会组织本身即是在政府照顾多数人的权益而少数群体的利益被忽略，进而少数群体联合起来而形成的.

    4.2.1合作治理关系模型

　　在西方学者的视野中，影响政府与社会组织相互合作的变量多样，根据不同变量博奔形成的关系模型也各有不同。汪锦军在《走向合作治理》中介绍了四种国外学者总结的模型，这四种模型也可以用来分析上城区政府与明德的合作治理关系，通过四种模型中所列举不同影响因素的博弈，我们可以管窥政府与支持型社会组织在合作治理过程中的宏观影响因素及微观互动过程。

　　纳吉姆（Najam）模型

　　他认为政府与非营利组织的关系模式取决于政府、非营利组织双方的战略性制度利益（strategic institutional interests ）。政府的性质、民主化程度、经济社会的意识形态等都影响政府与社会组织的互动机制。他用两种维度--目标及策略来区分了四种不同的互动模式，称为4C模型：（1）政府与社会组织用相似的手段追求相似的目标；（2）两者用相似的手段追求不同的目标；（3）用不同的手段或策略追求相似的目标；（4）用不同的手段追求不同的目标。

　　扬（Young）模型

　　学者扬（Young）通过经济学理论的-方法来分析非营利组织行为，进而将社会组织与政府部门的互动模式归纳为三种：“增补性”（supplementary ）社会组织可满足政府所无法满足的公共物品需求；例如20世纪80年代为应对美国福利政策的消减而出现的慈善组织的增长；“互补性” （complementary ）政府资助社会组织来满足公共社会需求、“抗衡性”（adversarial）社会组织单单是通过各类诉求的表达来敦促政府在公共政策上做出变革。

　　科斯顿（Coston）模型

　　科斯顿根据政府与社会组织所处的社会及制度环境发展出政府与非营利部门的八种互动模式：压制（repression）、敌对（rivalry）、竞争（competition）、契约订定（contracting ）、第三方政府（third - party government ）、合作（cooperation ）、互补（complementarity）以及协作（collaboration）等八种。布林克霍夫（Brinkerhoff）模型布林克霍夫从组织身份的自主性和相互依赖程度两个变量来衡量两者的互动模型。在她的分析中，组织身份的评价取决于两个标准：首先，一个单个的组织应该具有自身的任务、价值和认同组织的支持者，它们应该对组织负责。社会组织自身认同，也即组织身份的高低以及其对政府的依赖程度决定了四种不同的关系模式.

　　以上是西方学者对合作治理机制的模型建构，相对于其理论发展的日趋成熟，我国在合作治理的研究上仍处于起步和学习借鉴阶段。邓正来、景跃进在《建构中国的市民社会》，他们主张摒弃国家社会二元对立模式，主张根据中国的国情来分阶段促进市民社会的发展，主张国家社会关系的“良性互动”俞可平也借助治理治理的发展，主张社会组织的发展与培育，进而形成中国的市民社会也有学者运用法团主义的理论来关注中国社会组织的发展。康晓光在《行政吸纳社会--当代中国大陆国家与社会关系再研究》中批判有关市民社会的观点，他借助对社会组织的实证研究，认为社会组织的发展具有不同的形态，政府根据各类社会组织的潜在挑战能力和所提供的公共物品的种类，以自身利益最大化为目标，对不同的社会组织釆取不同的管理方式，用“分类控制”来指称这种国家与社会关系模式？,并认为“行政吸纳社会”是当前阶段中囯政府具备足够能力来吸纳并不成熟的中国社会和社会组织，并借助社会组织的功能来满足社会的公共需求。

　　王名提到我国社会组织的发展有三条可能的道路：一是政治精英主导的威权诱导型的发展道路，政治精英投身社会组织发展，形成各级党组织与社会组织之间氣性互动、相互依存同时又互相监督与制衡的新型政治格局；二是知识精英主导的民主倡导型社会组织发展道路，知识精英置身社会组织中，为社会组织谋求更大的发展空间，社会组织在各领域参与发展，促进多元社会主体的发展。三是经济精英主导的财富推进型社会组织发展道路，经济精英为社会组织提供大量财力来加强其与国家政府博弃的资本，进而推动社会的协商机制形成，提高社会组织的公益功能。③

    4.2.2合作治理的条件分析

　　根据以上政府与社会组织关系模式的梳理，我们可以看出畅通无阻的沟通渠道对于政府与社会组织认知彼此、确定彼此立场的重要程度。同时，平和的制度环境有利于促进政府与社会组织的合作，多元化、包容的体制也能加快两者的合作，两类组织目标一致时，合作也更容易达成。在这样的前提下，我们有必要探讨政府在与社会组织，微观来说政府与明德能够达成合作治理的条件。以下从两者的合作治理目标、组织资源依赖、制度环境及互动过程来分析合作治理能够成行的条件。

　　合作治理目标

　　根据纳吉姆模型，当政府与社会组织具有共同的目标时，两者的合作更容易达成。与普通的社会组织，如我国官方划分的民非、社团和基金会等一样，支持型社会组织能否产生并取得较大的发展，同样是离不开其社会需求，即在民众、支持型社会组织与地方政府的目标中价值意义的大小。那么，支持型社会组织的出现以及其与地方政府构成的合作治理关系，是否具备足够的必要性以满足民众需求，诱使政府赋权，调动精英参与就成为合作治理能否形成的一个关键性问题。现代国家在建设与发展的过程中都在不断强调满足人民需求，提高国家能力和政府执政能力的必要性。而我国“随着市场经济的发展、社会利益的多元化、社会结构的变化等一系列改革伴随现象的产生”虽然社会经济体制经过了从计划体制到市场体制的巨大变化，但是仍然难以满足现实社会民众对公共服务质与量的需求。而利用社会组织实现的合作治理，能在政府与市场都失灵的条件下，多一种选择，也为受财政、人力和管理水平制约的地方政府减轻了压力和负担。所以，地方政府的基本目标与支持型社会组织目标基本可以达成一致，为双方合作创造逻辑基础。

　　而从笔者对明德近一个月的实地调研获得的证据以及明德较为顺畅的发展过程来看，以上三类主体在合作治理目标上具有较大的一致性。明德作为一种公益性的支持型社会组织，其发展目标很明确：通过承接政府委托的公共服务项目以及社会创新领域的实践和探索，助力城市社区发展和社区服务领域的专业化、职业化建设、提升本土公益性社会组织可持续发展能力。而其主要的手段是公益创投、社区托管以及最体现其价值的社会组织孵化器功能。而这一功能淋漓尽致地展现了明德为代表的支持型社会组织作为新型社会组织对社会组织增量扩张上重大的意义，也表明了其组织发展的目标--通过合作治理，为我国公益事业的发展和本土公益组织的增长助力续航。而杭州市上城区政府与明德公益事业发展中心的目标正好较为一致。

　　2002年浙江省民政厅将杭州市作为全省社区社会组织培育管理的试点城市，2008年杭州市委办公厅、市政府办公厅联合下发了《关于加快社区民间组织培育发展的若干意见》，进一步推动了杭州市的社会组织建设。2012年，杭州市上城区作为杭州市唯一试点单位，列为浙江省“社会组织寒设与管理综合改革观察点”和“社会组织服务平台”,上城区自此把社会组织的发展放在异常重要的地位。在与明德创始人阎军楠的访谈中，他也提到目标的一致性对于政府与社会组织合作的重要性。（见附录FT005 ）而证明杭州政府与明德在存在目标一致性的一大例证就是明德的创始人阎军楠在明德2012年9月成立以来，作为特邀顾问推动上城区政府出台关于社会组织发展、培育、政府购买社会组织的2个纲领性文件、5个操作性文件，通过二者的合作治理切实改善了杭州社会组织的发展环境。

　　组织资源互补

　　目标一致性是合作治理关系的确立和合作治理效用发挥的一大前提条件。但是，借用理性选择理论的“经济人”假说目标是否一致很大程度上取决于通过资源的流动，各方能否充分利用优势，遏制劣势，扬长避短，发挥出分工经济下的专业化水平。如果合作治理能更有效地发挥资源的效益，它就越能成为各方合作的一致性目标。而在研究组织资源互补方面资源依赖理论无疑具有重要的贡献。它作为与新制度主义并称为两大组织学研究取向的新兴理论，核心观点假设组织自身无法自给自足其所需要的资源，所有组织都必须为了生存而与周围的环境进行资源交换，因此产生了对外部环境的依赖？.因此，无论是地方政府还是支持型社会组织都需要互相依赖对方的资源，通过合作治理极有可能实现协同增效。新公共管理理论及治理理论都证明了政府在提供某些公共服务方面是“失灵”的，相对于非营利组织而言较为低效。但政府对于资源的把控及分配又是其他社会组织所不具备的资源优势。社会组织在对于服务领域的了解、在服务的准确性和针对性方面是政府所不及的。

　　杭州市上城区与明德最初的合作成果即是制定并发布了关于社会组织培育发展“5+2”文件，分别对社会组织发展方向、加强培育和管理、优化社会组织登记备案机制、政府购买服务和绩效评估、社会组织公益创投工作等方面作了明确的规定。@ “5+2”文件是在明德借鉴社会组织发展较为先进地区的经验并根据杭州市上城区的具体情况而协助制定的。在政策的制定与发布过程中，明德是^作为知识掌握者提供者的角色存在，而政府是作为财政、物质资源的提供者，并且法律法规的颁布者及制度的制定者而存在的。

　　政府对明德的依赖还体现在明德对于社会组织评估的专业性及独立性。2 013年，明德承接上城区社会组织评估的工作，对其辖区内社会组织公益创投的结果进行评估。明德作为独立的第三方，釆用问询、查台帐及实地调研的方式对参评社会组织进行打分，并签订保密协定，只对上城区民政局负责通报评分结果。明德依赖的则是政府作为项目的供给者助力明德的发展及影响力扩大。

　　制度文化环境和互动机制

　　即使在资源相互依赖下形成了具有一致性的目标。合作治理模式的构建与合作治理效用的发挥依然还受到制度文化环境和合作治理下互动机制的影响。政府与社会组织能否沟通与合作治理基于一定的制度环境。政府与非政府组织的正式与非正式的沟通、对多元化制度的强调、囯家与社会的权力边界的界定等制度环境都决定了政府与社会组织合作治理的发生及深度。我国建国后建立的计划体制就生生地将社会力量排除在外，使得低效率制度的持续存在，至今还通过路径依赖等方式影响到社会组织的发展。可见制度上的条件对于合作治理模式的构建和作用发挥都具有重要影响。

　　另外，政府与社会组织在互动过程中是否顺利、能否建立信任都关系着政府与社会组织合作治理的延续。互动过程中的信任有助于提高政府与社会组织沟通的效率，降低交易费用，增进交流并坦诚分享信息。明德承接上城区社会组织的项目后与民政局的联系日常是通过一位固定的中介者（linking mechanisms ）民政局公务人员进行联络。明德成员与这名联络人员关系密切，私交也不错，在工作和日常生活中都有接触。同时，对于工作上的一些问题，他们的沟通也较为畅通、真实。明德成员多为年轻人士，上城区6个街道街道负责社会工作的公务人员和社会工作者也年龄适中。在笔者的观察中，他们交往较为密切，视彼此为自己的“小伙伴”,相互之间比较熟络信任。同时在目前的大环境中，他们选择社会工作作为自己投身的事业，相互之间也有些共同的抱负和话题。

　　虽然明德和上海等地的支持型社会组织通过与政府构建合作治理模式，在中囯公益事业和公益组织发展上取得了一定进展。但是，目前，在中囯创办一个社会组织，面临着政策和社会的双重压力。注册程序首先就是很多机构面临的困境，而社会中对于公益的不热衷和对投身公益的不理解也可能造成组织的发展难题。的确，制度与文化的问题是系统性的问题，没有一劳永逸的解答和解决方案，有的只能是我们脚踏实地的努力前行。