支持型社会组织与地方政府的合作实践

　　3支持型社会组织与地方政府的合作实践：合作治理视角下的“明德”个案

　　杭州市明德公益事业发展中心（以下简称明德）为2012年9月在杭州民政局正式登记注册的民办非企业单位，致力于通过承接政府委托的公共服务项目以及社会创新领域的实践和探索，助力城市社区发展和社区服务领域的专业化、职业化建设、提升本土公益性社会组织可持续发展能力，属于支持型非营利机构。

　　在明德的官网上以及明德内部2013年年度工作总结中，明德概括去年一年的业务范围为：承接政府委托的公共服务项目；开展社会组织能力建设培训、评估和咨询服务；为公益活动的策划和实施提供专业指导；组织社会组织的专题研讨、交流合作、参访考察等业务。

　　明德的发展理念为“立足本土社区、满足社会需求、创新服务模式、构建熟人社区”.明德2013年的主要业务范围在杭州市上城区，主要开展有公益性社会组织孵化与培育、社区公益创投、资源平合搭建、社会组织能力建设、公益性项目绩效评估、社区空间托管等业务模块。

　　3.1明德概述

　　3.1.1杭州市上城区中的明德

　　明德成立于杭州市上城区，12年度和13年度的业务也主要围绕上城区开展。杭州市上城区总面积18.17平方千来，总人口 34万。上城区辖6个街道：清波街道、湖滨街道、小营街道、南星街道、紫阳街道、望江街道，共有51个社区，2013年，上城区共拿出5000多万支持社会组织发展。截至2013年底，上城区登记注册的社会组织339家；社区社会组织828家，其中还吸引了上海2家、南京1家、温州1家等地的社会组织落户上城。明德的办公中心位于上城区紫阳街道上羊市街（元宝街4号），古色古香的办公室原建于清朝时期，为清朝官员住宅，后翻修使用至今。办公室紧邻胡雪岩故居和中国社区建设展示中心,为上城区民政局划拨给明德使用的。明德与其所孵化的上城区上羊市街社区残疾人民艺术间制作中心共用这座宅院。

　　3.1.2明德的主要成员

　　明德现有成员6名，发起人和法人为阎军楠，社会工作专业毕业，2003年到2007年在NPO信息咨询中心（China NPO Network, CNPON ）担任项目主管，多次参与能力建设培训项目的策划和执行。之后他在上海NPI负责上海公益孵化器项目的管理工作，包括能力建设活动的设计与实施、孵化组织与项目的监测和评估等。2012年9月，阎军捕在杭州上城区注册成立明德。明德的副主任程彦文长期在杭州从事公益事业，曾创立支点社区发展服务中心和益优社区环保服务中心发起人兼理事等，其他另有3名项目负责人和1名行政人员，皆为刚毕业不久的大学生。提及为什么选择明德，笔者对明德的几位成员进行了访谈。从明德成员的组成和谈话中发现，明德的成员大都是具有较高文化水平，热爱公益，负责人则大多从事公益事业多年，积累了从事公益事业的诸多经验，也具有较强的管理能力和业务水平。（见附录FT001-FT003 ）3.1.3明德对公益资源的撬动。

　　在明德的年末总结会上以及对理事会的报告中，明德这样总结业绩：明德自2012年9月成立以来，推动上城区政府出台关于社会组织发展、培育、政府购买社会组织的2个纲领性文件、5个操作性文件，切实改善了杭州社会组织的发展环境。其在资源调动和活动承办方面的业务活动状况如下：

　　3.2明德的主要业务

　　明德的主要业务范围为：承接政府委托的公共服务项目、孵化与培育公益性社会组织、社区公益创投、资源平台搭建、社会组织能力建设、公益性项目绩效评估、社区空间托管等业务模块，帮助公益性社会组织提升专业化的服务能力和和可持续发展的组织能力，为社区提供专业的创新服务项目，并最终促进“熟人”社区的建设与发展。2013年明德的主要业务集中在以下几个方面：

　　3.2.1公益创投

　　2013年5月，明德承接杭州市首个社区公益创投项目--清波街道的公益创投。公益创投（Venture Philanthropy），就是把经济生活中的“风险投资”或“创业投资”的理念延伸到公益社会组织的培育发展中①，最早开始于美国，关注协助公众领解决公共领域问题的风险投资，追求投资社会收益的最大化。②公益创投不以赚钱为目的，投入对象为初创和中小型的公益组织为其提供资金和帮助，期望协助社会组织创新，解决社会公共服务需求问题。

　　清波街道的公益创投是杭州市首个社区公益创投项目，资助的范围为社会组织所申报的具体项目。2013年5月上旬，清波街道首先公布了 13个政府购买社会组织服务的项目，拿出70万元的项目基金，在公示期间共收到31个省内外社会组织的项目申报书，经过明德的协助條选，进入终审会的有17个项目。终审会的评委除了街道相关负责人和明德的专业人员外，还包括街道各社区的大众评审。最终获选项目将会与街道签订协议，获得20000至50000不等的资金支持。明德人员在评审的过程中，给杭州咏木鸟协会的“绿餐桌”（获得3.5万元资助）、深圳“十二邻”的社区剧场演出、还有由社区成员发起的清风影像服务社项目打分最高。明德成员这样解释打分理由：

　　“豕木鸟食品安全中心本身是由一群关注食品健康的人士发起，组织有明确的规章、财务制度完善、有专职人员，同时绿餐桌项目关注从农田到餐桌的全过程，项目设计理念新颖可持续性强，而且是百姓切实需要的服务，所以打出了较高的分数。清波街道的清风影像服务社是由社区人员发起的组织，利用影像、视频等记录杭州、记录社区人员，虽然在组织架构上还有待完善，但其发展前景和可持为续性较好经过清波街道内部的公益创投评审后，明德人员辅助清波街道入选社会组织进行上城区范围内的公益创投。明德人员组织给社会组织成员进行知识宣讲，并协助其完成大到项目计划书的写作，梳理项目需求、设计方案、执行方案等，小到项目需求问卷的设计等工作。

　　清波街道是上城区首先尝试街道公益创投的街道。而在上城区其他街道，明德协助的公益创投模式又有所不同。清波街道在进行公益创投时，不仅仅将资源划分给了本街道内部成立的社会组织，而且将橄揽枝抛向了”外来户“,如清波街道资助了来自深圳的”十二邻“社区剧场发展中心在上城区开展活动。明德在承接紫阳街道的公益创投时，所进行的就是一个”从无到有“的过程明德首先通过对所辖10个社区19天的社区需求调研，并结合社区内已有社会组织或是优秀项目和社区特色，将明德专业数据库内的优秀项目或是社会组织运作模式”移植“到社区，之后帮助参与公益创投的项目完善项目计划书，参与公益创投。这一方面是明德完成公益创投的工作，另一方面也起到了培育社会组织的作用。

　　一个有趣的现象是明德不仅仅作为政府委托协助进行公益创投的组织，而且也是作为上城区公益创投100个入围项目的唯一评估方。明德负责公益创投项目评估指标的制定，交由上城区民政局审核通过后，根据指标并按照规定程序对入围组织进行信息分析和综合评分。

　　3.2.2公益孵化器

　　采用公益孵化器的形式助力杭州社会组织建设、改善杭州公益环境既是明德成立的动力和愿景，也是明德在2013年的主要业务之一。明德目前釆取的方式为推动政府为社会组织提供资金、硬件和场地支持。在此基础上，明德与区政府或是街道签订协议，由政府委托明德对其辖区内的社会组织进行孵化培育。笔者在实习期间，曾参阅对杭州的100个社区社会组织进行评估。

　　因为社会组织成立的初衷是公益原则，因此，一些社会组织认为组织应排斥营利精神和商业行为，对财务管理的重视程度普遍较低，财务运作的规范度和透明度偏低，而且缺乏领算管理制度等.西方发达国家成熟社会组织的历史经验表明，财务管理是非营利组织可持续发展必要条件在参与杭州市社区社会组织的评估过程中，发现被评组织所制作的台账中，以及对社会组织负责人在提问过程中只有极少数的组织会制定本协会的财务制度，100个组织中只有1个组织附上了组织的资产负债表，3个社会组织将活动过程中产生的财务票据呈现。③同时，我国社会组织还存在着”政社“不分、组织宗旨使命存在争议、社会公信力下降、组织效能建设相对较弱、可持续性差等问题。④明德在对社会组织进行孵化时，主要从当前社会组织面临的问题出发，通过堂课、先进案例介绍、协助社会组织开展活动、一对一辅导的形式来辅助社会组织建立正确的公益理念、认识到组织架构、财务制度、宣传与公信力建设对于社会组织可持续发展的重要性，并在实践过程中督导社会组织发展。

　　除了课程培训以外，明德对社会组织的培育主要体现在与社会组织负责人关系的保持及相互的非正式联络中。在笔者田野期间，能够感受到明德人员与负责组织的人员互动频繁，关系密切，不仅通过正式的课程辅导等对社会组织负责人进行知识和价值理念灌输，而且通过非正式场合的沟通和交流，例如主动转发社会组织活动通知，作为志愿者参与辅导组织举办的活动等。（见附录FT004）3.2.3社区托管。

　　社区托管是指政府将社区服务中心或社区居民生活广场等公共空间通过委托协议交由其他组织进行管理运营。2013年，明德相继中投上城区紫阳街道彩霞岭社区服务中心和小营街道红巷生活广场。在托管方面，正如上海NPI发起的”上海屋里厢社区服务中心“对上海三林世博家园市民中心的托管模式一样，①明德并不直接为社区居民提供服务，而是在政府委托下，制定公共空间运营的规章制度，管理社区服务中心或市民中心的服务设施，引进社会组织入驻并与之签订合同，对公共空间进行活动服务和督管等。

　　明德于2013年与上城区紫阳街道签订协议，负责托管紫阳公益社区服务中心1年。紫阳公益社区服务中心为上城区紫阳街道划拨100余万元打造，中心占地1500平方米，共4层楼，集社会组织培育、活动、交流为一体。紫阳公益社区服务中心向外界打出的宣传语为：

　　”如果你正在从事公益事业，如果你正在为办公地方发愁，如果你正在为机构的管理，战略，筹资，财务及各类能力建设发愁，紫阳街道彩霞公益社区服务中心欢迎你来入驻，这里有各类专业机构，各种支持，各类交流等全部免费，铃包即住，虚拟待位，欲来从速，欢迎各位f散转播，请强烈支持！ 1500平场地等你使用！ “目前，紫阳公益社区服务中心已完善社会组织的准入门襤和入驻标准，已有在上海创立的WABC艺途无障碍、紫阳街道社区社会组织包括心工艺、青环志愿者顾问中心、华绘社区环境营造服务中心等13家组织入驻。

　　笔者着重了解了 WABC艺途无障碍这家已颇具知名度的社会组织。WABC是一个致力于为智障以及精障人士提供免费的艺术潜能开发课程的组织。2013年，紫阳街道工疗站邀请WABC创始人苗世明为站内残障人士上艺术课。之后经过工疗站的推荐，WABC与紫阳公益社区服务中心签订协议，后者免费为前者提供场地、设备等支持，划拨中心二楼大活动室一间供WABC授课、作品展示等。WABC在中心设立杭州分处，招聘专职人员一名，目前WABC杭州分处的主要活动是为为紫阳街道工疗站的残障人士提供艺术潜能开发课程，并不断扩张接受更多的学员。明德入驻一方面负责中心的管理维护，另一方面在中心内打造培育孵化基地。明德在紫阳公益社区服务中心的主要活动版块有：（1）社会组织引入：引进社会组织入驻，为初创期及中小社会组织提供办公场地及设备支持，并促进不同社会组织的交流展示；（2）能力建设：在中心开展NGO基础知识、注册咨询、组织宣传及营销、财务管理等课程培训；（3）活动举行及成果展示：进入紫阳公益社区服务中心，就会被各类社会组织的手工艺品、书画作品、摄影等吸引，明德经常组织社会组织在中心开展活动，进行成果展示，以促进社会组织的交流。

　　3.3明德与地方政府的合作治理实践

　　治理模式是由公共事务的属性和特点，以及公共事务治理的众多外界环境和条件决定的。例如，市场经济、民主政治、开放社会、多元文化等现代性因素的成长，及其交织形成的复杂关系，使得现代国家的公共事务数量规模急剧膨胀，治理的难度或是达成”善治“的愿景不断挑战着政府治理能力的极限。新的治理模式，新的治理主体也伴随着外界环境的复杂化和治理的难题在实践中不断尝试，并逐步形成了 一定的合作治理模式。

　　3.3.1合作治理

　　党和国家将”推进国家治理体系和治理能力现代化“作为全面深化改革的总目标，关键点就在于如何处理政府、社会与市场三者之间的关系。对于政府与社会组织的合作关系，主要有两种研究路径。以萨拉蒙等为代表的研究将合作行为看做一种资源的转移，将政府与社会组织的关系理解为委托-代理关系。政府与社会组织的合作主要体现在政府的资金支持和服务外包上.而彼得斯等人的研究则将政府作为提供服务的组织与企业平等看待，从两种组织的平等地位上看待二者的互动与合作，这种视角不太关注资金流动，而更重视社会组织的自主性问题。②如果对政府与社会组织的合作治理模式进行细分，根据各种理论前提假设和理解角度的不同，可以将合作关系分为三种观点。第一种观点认为，所谓的合作关系就是民营化的公私伙伴关系，典型的是萨瓦斯（Savas）在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中以光谱的方式呈现的十种关系模式.第二种理解是，所谓的合作关系是排除民营化的，共同承诺与共担风险的合作关系。而大多数的论述釆纳的是第三种观点，即并不细分政府与社会组织在合作治理中的角色，凡是共同参与公共服务提供的沟通与互动都归为合作关系。

　　3.3.2明德经验

　　尽管诸多研究都用合作治理的名义，但是却在站在不同的立场上进行阐述的。本文通过明德这一支持型社会组织与政府的关系，只能概括这一单种类型社会组织与政府的合作治理模式，本文并没有企图囊括一切合作治理或治理模式。

　　从对明德在其业务中所发挥的职能，对一般社会组织的支持作用，以及明德与政府的互动中可以看出，在我国社会组织仍然在很大程度上是受制于政府的约束的，自主性相对较低。而作为培育和催生次级社会组织的支持型社会组织如明德，其资源的流动主要依赖于政府的注资委托。由于政府非直接民主选举产生，其垄断特质更甚，故合作治理体现为邀请式参与，无法形成真正的平等协（合）作，难以平等地享有决策权。因此，将支持型社会组织理解成与政府属于相对平等地位的支持型社会组织与明德的现实和当下的制度环境不太符合，而与萨拉蒙等人理解的委托代理关系更为相似。虽然该组织在各方面都相对独立于政府，从其成立动机、组织战略及组织架构、机构运作、人力资源还是财务等各方面都是私人组织发动而来。但其与政府的关系更类似委托代理，它具有一定通过政府”赋权“而获得的决策权，但是尚未独立到可以自主筹资绕开政府或与政府平等合作。以拾遗补缺、协同增效和服务替代上看，支持型社会组织与地方政府的”赋权“合作治理模式应属于服务替代型。

　　这一类型不同于其他社会组织与地方政府合作治理的案例中的实践形式。杭州在探索地方政府与支持型社会组织的合作治理模式时，除了 ”赋权“给社会组织，由社会组织自主成立，以独立客观的身份进行社会公益活动，即本例中明德由发起人自主成立，自主运作的组织而形成的”赋权“合作治理模式外，也在尝试通过政府主导或支持的形式成立社会组织，由党政界、企业界、知识界等各方力量联动运作社会组织，如被杭州称为”复合主体“的”西涂印社“即是在市场化的企业主体（西玲集团），民间性的社团主体（保留西玲印社的名称），并在企业与社团主体间”嵌入“一个政府性的事业主体--西冷印社社务委员会进行协调与资源整合。这里需要强调的是，西玲印社社务委员会归杭州市委宣传部和市政府文化国有资产管理领导小组垂直领导.另外，上海市政府在明确政府与社会组织各自的范围边界后，政府也将一定的权力下放，”赋权“给相应的社会组织，卸载政府职能给社会组织承担，例如上海市政府通过政府购买服务，通过公开招标，确定”屋里厢社区服务中心“运行杨浦区7000平方米政府建设的公共服务设施所实现的从政府包办到赋权给社会组织，即”社会多元供给“.