湖北省失地农民养老保险中政府责任实现路径探析

　　第五章 湖北省失地农民养老保险中政府责任实现路径探析

　　通过以上分析，将政府在失地农民养老保险建设中的责任承担进行双重比较：

　　跟自身应承担的责任进行比较，然后与国外农村养老保险制度建设较为健全国家政府的责任承担模式进行比较，提出政府还要在以下几方面加强自身责任承担。

　　5.1 明确政府工作职责，规范政府工作行为

　　湖北省失地农民是伴随着湖北省经济发展，城市化建设进程加快出现的，他们为湖北省的经济发挥在那做出了巨大的牺牲，因此在失地农民养老保险的安置工作中，政府应该承担起主要责任，帮助失地农民解决养老问题。这里所提到的政府包括中央政府和地方政府，中央政府负责宏观层面的责任，包括制度建设、法律供给等方面，地方政府负责微观实施层面的责任。

　　在我国，中央政府是整个政府体系的中心，无论在政策制定、法律出台还是责任监督上，中央政府都拥有高于地方政府的权力。因此，在宏观责任上，中央政府应该明确自身责任，加快我国失地农民养老保险制度的建设和相应法律法规制度的出台，在财政上应该予以大力支持，在总的原则上予以规定坚持，在一些细节问题上，对地方政府放权，同时在失地农民养老保险基金的管理上借鉴国外的有效管理经验，设置独立的社会保险机构，并结合我国实情，适当的进行调整，确保失地农民养老保险基金的保值和增值。

　　①最后，加强对地方政府政策执行情况进行有效的监督，让利民的失地农民养老保险相关政策得到有效推广。

　　在微观责任上，作为地方政府，要明确自己的工作职责，负责贯彻执行中央政府为失地农民制定的各项政策，并结合当地实际情况适当调整政策的具体实施方案。同时，在工作中，地方政府要规范自己的行为，加强各部门的交流与分工合作，为失地农民提供养老保险政策服务，杜绝各类政府不负责现象的发生。最后加强失地农民养老保险的政策宣传工作，通过结合传统媒体和新媒体扩大宣传效果，普及相应的政策知识，让失地农民充分了解这项民生政策，充分发挥政策的惠民利民作用。
　　
　　5.2 加强对失地农民养老保险的法律保障

　　任何一个制度的有效实施都离不开相应的法律对其运行进行保护，同理，湖北省失地农民养老保险权益的维护也离不开相应法律的支持。我国社会保险上的法律保护工作一直存在着滞后性。自建国以来我国的社会保障制度已实施多年，然而维护公民社会保障权益的《社会保险法》却在2011年才开始实施，严重滞后于我国社会保障制度建设。虽然这一法律的出台弥补了我国社会保障相关法律制度的空缺，但是在这部法律文件中没有涉及失地农民养老保险的政策规定。失去土地后，失地农民作为一个弱势群体，自身处在一个尴尬的地位，其养老保险制度也是一个错综复杂的系统工程，涉及到不同的利益主体，管理难度大。这些客观性对失地农民养老保险提出了新的要求--必须有相应的法律制度从根本上规范各利益主体的行为，保障失地农民养老保险中的各项权益，确保失地农民养老保险安置工作的顺利开展。

　　①同时笔者认为，中央政府可以提请全国人民代表大会常委会出台相应的法律条文，以法律的权威明确失地农民享有养老保险的权益，同时规范各地方政府和部门的行为，保障失地农民养老保险工作的顺利开展。在法律建设中要注意以下几点：

　　首先明确为失地农民提供社会养老保险是政府义不容辞的责任，在养老保险金的缴费上应该由政府、集体和个人共同承担，但是政府应该负担大部分，同时也可以通过其他补贴形式增加政府缴费金额。然后明确各级地方政府职责，在各级地方建立社会养老保险服务机构和监督机构，让失地农民能够及时通过这些机构对自己享受的养老保险政策进行了解，明确自己所缴纳的养老保险金动态。最后，依托社会养老服务和监督机构，向失地农民提供法律援助，让失地农民拿起法律武器维护自身的合法权益。②
　　
　　5.3 严格坚守“先保后征”的原则

　　在征地这个事件中，地方政府和失地农民的利益诉求不一致，是处于利益博弈过程中的两个主体，利益关系错综复杂。

　　③这也导致了在失地农民养老保险问题上，存在着地方政府为了自身利益有时会做出有损失地农民利益的行为，特别是在土地补偿金问题上。因此要规范土地征用程序，做到有法可依，有法可循。失地农民养老保险制度较为健全国家在土地征用权、征用程序和征用补偿上都受到法律的制约。大部分国家的法律规定，只允许政府以公共事业为目的的土地征用，这就等于用庄严的法律杜绝土地滥用现象。同时如果失地农民对获得的失地补偿款不满意，可以到相关机构反映，维护自己的合法权益。

　　因此，在征地过程中，为了确保失地农民的合法权益不受侵犯，应该严格遵守“先保后征”的原则。这样不仅可以缓解了征地过程中的冲突压力，提升政府形象，而且可以有效地保障失地农民在征地后能及时享有社会养老保险的权益。关于先保后征这一原则，湖北省政府就做得很好。以湖北省最新出台的失地农民养老保险指导意见为例，它明确规定了在征地报批前，县级以上人民政府应该将失地农民的养老保险补偿金预存到当地财政部门为失地农民开设的社会保障基金财政专项账户，财政部再根据预存金额开具到账凭证。将此凭证和相应的征地项目涉及到的被征地农民情况，作为申报征地报批材料中的必备材料。这样以来，一旦他们的土地被征收，失地农民能及时享受到社会养老保险，解决他们的后顾之忧。因此，为了保护失地农民自身利益，在征地过程中政府要严格遵守“先保后征”的原则。

　　5.4 完善失地农民社会保障配套措施

　　农民一旦被征地失去土地后，他们面临全新的生存和生活方式：失去土地之前他们有土地，可以靠自己在土地上的辛勤劳作获取自己生存和生活中需要的生活和生产资料；失去土地后，失地农民为了维持家庭的生活，满足家庭的开销就不得不前往城市寻找工作，以此来获得稳定的报酬。但是和城市居民相比，就要他们在文化水平和工作技能上都处于弱势。因此，政府首先要做的就是将所有的失地农民纳入最低生活保障制度的保障范围，尽可能的减少失地农民短期内因失去土地而出现的生活水平波动，确保他们的生活水平不出现较大的落差，然后再解决失地农民的就业问题。解决好失地农民就业问题的前提在于完善失地农民就业保障政策，加大就业技能培训工作，确保每一位失地农民都能有一技之长；鼓励失地农民进行创业，以创业带动就业，形成一人创业全村就业的新气象。具体来说，可以从以下四个方面来着手：

　　第一，从当地劳动力市场获取劳动力需求情况，针对不同的岗位需求做好技能教育培训工作，增强失地农民就业的专业技能和基本素质。可以通过一些职业技术学校、政府专门设置的就业培训中心，为失地农民提供免费的基本素质和工作技能培训服务，同时还要设定专门的就业信息公布渠道，优先为失地农民提供就业信息和就业岗位。

　　①第二，通过各种渠道，鼓励失地农民利用有利资源进行自主创业。失地农民自己进行创业，不仅可以解决自己的就业问题，也可以为失地农民创造更多的就业岗位。①所以在创业这一方面，政府不仅要加强政策支持和资金支持，在税收等方面给予优惠，积极地为的失地农民解决创业中资金短缺问题，同时还要充分发挥政府的优势地位作用，为失地农民自主创业提供可靠地市场需求信息，保障失地农民企业在成长初期的健康成长。②最后对失地农民进行创业知识和企业管理运营知识培训，减少失地农民在企业经营管理中的风险，规避由于各种客观原因带来的损失。

　　第三，大力发展地方经济，包括广开发劳动密集型产业和服务业，提供更多合适的就业岗位。③因为失地农民处于不同的年龄阶段，拥有不同的文化水平，所以针对那些年纪稍微长一些，文化水平低的失地农民而言，劳动密集型的就业岗位更适合他们，而对于妇女劳动力，第三产业可以为她们提供更多适合的就业岗位。

　　第四，设置专门的法律援助机构，为失地农民提供再就业法律援助服务。

　　④由于失地农民的文化水平不高，法律意识薄弱，在再就业过程中遇到各种歧视和不公平待遇，在没有相应的法律援助时，他们往往采取忍气吞声的态度。

　　⑤因此，设置专门的失地农民法律援助机构，开展法律宣传服务工作，为失地农民提供法律援助服务，帮助他们解决在求职就业过程遇到的各类法律问题，维护失地农民在就业中的合法权益。

　　最后，在有效解决失地农民生活和就业方面的问题的同时，政府还需进一步加大投入，建立失地农民一揽子社会保障计划，涵盖失地农民医疗和失地农民子女入学等方面的问题。

　　5.5 加强对养老保险基金的社会监管

　　失地农民养老保险体系能否有效运行，能否在失地农民年老时足额发放失地农民养老保险金，很大程度上取决于政府能否将失地农民的养老保险基金进行有效运营，实现养老保险基金的保值增值功能。政府对失地农民养老保险基金管理不善，会导致失地农民养老保险资金被相关部门挪用或者养老保险基金在运营管理期间不能随着经济发展实现保值和增值，最终不仅会增加政府的财政负担，同时也使失地农民在年老时享有的养老保险金缩水。此外，随着公民意识的觉醒，失地农民越来越重视和关注自己缴纳的养老保险基金的安全状况和保值增值情况，确保自己在年老之后能够有一份满意的养老金。

　　因此，加强监管是确保失地农民养老保险体系正常运转的必要手段。建立一个主体多样，层次分明的社会监管机制，实现对失地农民养老保险金，包括对失地农民养老保险基金的收缴、支付和运营过程进行有效的监管，同时也对政府对失地农民养老保险上的财政投入以及通过其他方式筹集到的资金进行有效监管，确保失地农民养老保险基金的安全以及保值增值。

　　①关于建立这个监管机制应该注意以下三个方面：一是建立独立于政府之外的监管机构，因为在整个社会保障基金管理中，政府是作为基金管理的主体，所有的基金运营都是政府机构来操作执行的，所以政府及其基金运营管理行为是被监管的对象。二是建立养老保险基金运营的竞争机制。失地农民养老保险基金在确保基金安全的情况下要努力实现基金的保值增值能力。因此在基金运营的过程中引入竞争机制，只有能够保证基金增值的银行或者信用机构才能获得基金的运营权。

　　②这样一来既确保失地农民养老保险基金不被挪用，同时也保证了失地农民养老保险基金随着国民经济发展实现保值和增值。

　　③三是建立养老保险基金信息公开制度，公开是监督失地农民养老保险基金最有效也是最合理的办法，充分利用网络信息化传播渠道，实现失地农民养老保险基金运营信息的实时公开，接受社会监督。

　　5.6 建立顺畅的利益表达机制

　　失地农民群体存在文化水平不高，自我保护和民主参与意识不强的客观事实。

　　这一事实也导致失地农民在养老保险权益受到损害时，往往采取两个极端，一是忍气吞声，二是制造事端，影响社会稳定。当出现突发事件和紧急情况时，如果有一个以维护失地农民合法权益为目的的自治组织存在，失地农民可以以这个组织为媒介表达自己的心声，维护自己的利益。这样一方面提高了失地农民自身的政治参与度，同时也提高了失地农民利益表达的层次和效能，及时解决失地农民在养老保险中遇到的问题。

　　这样一个维护失地农民合法权益的社会组织成立方式有两种：一是失地农民自发成立，通过民主选举的方式产生组织负责人，代表失地农民维护相关权益；二是政府主动介入，帮助失地农民成立维护权益的相关组织，并赋予其相应的社团法人地位。无论是自发成立还是政府引导，组织存在的使命就是维护失地农民的一切合法权益，一旦失地农民权益受损，则可通过该组织开展维权行动。同时政府还要对这样的组织进行培养，可将其与各高校相关的课题研究小组实现对接，实现资源共享：一是课题组研究成员可以利用丰富专业的知识储备详细的向失地农民讲解政策，开展政策宣讲活动，积极主动引导，帮助失地农民答疑解惑，解决实际困难；二是课题组成员在与失地农民面对面沟通和交流的过程中，可以搜集大量鲜活的有价值的信息数据，在这些信息数据的基础之上开展相应的研究，为湖北省及我国失地农民养老保险制度的建设提供政策制定参考。