完善城市失能老人长期照护的政策建议

　　第 6 章 完善城市失能老人长期照护的政策建议

　　通过对现今失能老人照护状况、问题的分析可以看出，目前我国老年长期照护依然存在许多缺陷，比如政府责任缺失严重，专业护理人员匮乏问题，家庭照护道德下滑，对失能老人照护观念陈旧，认识存在误区等。若要解决以上问题，需要我们完善失能老人长期照护的模式，改正对其的错误观念，如若必要可借鉴发达国家成功的做法，促进家庭照护与社会照护的共同发展。为此，我提出如下政策建议。

　　6.1 完善老年照护相关政策法规

　　法制保障是国家实现老年社会保障建设的重要基础和保证，我国在老年长期照护方面的立法与政策制定都稍显滞后，涉及老年人权益的法律，除《老年人权益保障法》外，其余都零星分布在宪法、继承法、国民法等基本法律中。任何模式的形成与运行都需由法律的制定为先行保障，我国政策法规的滞后也直接导致了提供老年长期照护服务的运行上缺乏规范，相关措施的在无法可依的条件下举步维艰。我国加强对失能老人照护支持，首先有必要完善老年相关配套法律法规。目前，涉及我国的老年长期照护保障的法律相对缺失，人大颁布的只有一部《中华人民共和国老年人权益保障法》，且其更多地强调家庭对老年人的照护责任，但未来老年长期照护模式极有可能出现多样化，社会化的趋势，需要更加健全的法律法规体系为其保驾护航。

　　第一，我们因对现有的法律条文进行完善，如对《老年人权益保障法》进行修订，使其系统更加完善，从而更好为失能老人服务。第二，制定更具有可操作性的法律，如与失能老人在医疗、救助、补贴方面相关的法律，通过立法规范相关社会行为，建立老有所享，老有所乐的社会。第三，制定和完善社会配套的养老机构组织的法规及实施细则，为失能老人开拓多方位的养老照护模式。各地方除制定相应规章制度外，也应强调对制度的执行与监督，通过法规与政策引导小型养护机构走进社区。同时，细则需注重对非正式照护的支持与对非营利组织的影调，比如对家庭照护提供扶助，对失能老人提供医药、慰问等各方面提供便利。

　　6.2 培养专业化老年长期照护服务

　　6.2.1 加强对专业人才的培养

　　在前章节的调查中也发现，尽管龙岩与厦门都有在相关文件中对机构护理人员与全护理老人比例不低于 1:4 的规定，但限于失能老人护理需求远高于供给的实际情况，多数养老机构护理人员数量无法达到地方规定的最低要求。在未来机构照护在承担失能老人照护过程中的作用将更加突出的情况下，护理服务人才的专业化培养显得尤为重要。人才的专业化既是老年长期照护服务质量提升的关键，同时也是其保障的基础。而最合适培养专业照护人才的场所则是机构。西方发达国家在养老照护专业化发展了近 100 年的阶段，配备了足够的专业人才后，方可在上世纪 80 年代提出"去专业化","社区照护"等要求。人才的丰沛是失能老人长期照护服务能够就近开展的关键因素。目前我国老年长期照护的专业护理人员较为缺乏，政府可以通过在高校增加老年照护专业课程设置，加强对目前护理人员在职培训的方式，提高护理服务队伍的专业化水平。其次，政府应尽快着手推动老年专业护理人员职业资格认证制度和职称评聘体系的建设，从而带动整个社会照护事业专业化发展。此外也可效仿日本等发达国家，鼓励生活能够自理且没有家庭照护负担的退休老人，志愿或有偿参与到失能老人长期照护过程中，并定期进行培训，形成良性循环，在缓解老年长期照护矛盾的同时实现对闲置人力资源的再利用。

　　6.2.2 加强对照护机构的规范与扶持

　　一个国家养老照护发展的过程中，初始阶段专业人才必然是不足的，所以专业人才的培养及照护服务的发展最初必然是从老年服务机构中发展起来，终将服务拓展至家庭与社区。这是因为机构经营带有规模化与集约型的特点，在资源配置与经济效益上都是最有效率的，所以失能老人专业照护人才的培养离不开养老照护机构的发展。相较而言，我国的机构照护起步较晚，发展规模与老龄化速度相比稍显滞缓，加强对机构的规范与扶持十分有必要。在具体的实践中，第一，政府可通过政策上的扶持，吸引更多社团、民间组织进入养老照护行业，并将"政企分离"的原则应用到机构的发展中，将手中的权力分出一部分给这些机构，转变目前政府与相关组织仅是领导与被领导关系的单一形式，从而促进机构多样性的形成。第二，政府需建立一套较为完善的规章体系对养老照护机构服务、建设等方面进行监督，机构在筹建过程中，需严格遵守各项标准，设施正式投入运营后，也需遵守各类服务管理规范。规章制度的制定须建立在与各地机构现实状况相匹配的的基础之上，加强对老年长期照护的服务标准及提高整个照护机构的护理和管理水平，才能形成一套相对完善的制度。同时，政府应可在必要的条件下发动社会力量为规范我国老年长期照护事业出谋划策，并认真研究，制定一些标准与规范，使其成为一种体系，最终落到实处。

　　6.3 以社区为依托，加强对家庭照护支持

　　6.3.1 加强对社区已有项目的宣传

　　和西方历史传统不同，家庭始终是东方传统社会结构中的基础与核心，其为家庭成员提供包括医疗、养老、救济、生育、福利等多方面，全方位的保障。在我国，孝道文化源远流长，出于对尽孝义务的担当，一直以来都以子女为主的家庭成员承担对失能老人照护的主要责任，同时由于国情的限制，未来很长一段时期内，家庭依然是失能老人的照护的最主要载体。但我们同样需要看到，家庭照护虽有"船小好调头"的优势，但也存在"难抗大风浪"的风险。在前章节的调研显示，21 个样本资料中有 14 位家庭照护子女认为家庭中老人的失能对家庭生活造成了重要的影响，因病致贫的例子也不再少数。但与此同时，笔者发现不少调查家庭同样对社区已经提供的老年人服务知之甚少，社区在宣传现有资源方面依然有待提高。第一，社区可利用本社区内的志愿者作走访调查，一方面对本社区已经提供的老年活动及服务项目进行宣传，另一方面了解本社区内老年长期照护的实际需求，并做出统计汇总。第二，社区可定期举办与关爱失能老人群体相关的义诊活动，通过现场展览，发放印刷材料，使到场者进一步了解本社区服务。第三，以街道为单位，统筹社区资源的配置，街道机构可通过短信及邮件的方式将社区提供的项目及未来增加的项目安排，告知老人所在的家庭的成员。

　　6.3.2 加强社区养老照护平台的建设

　　社区是老年人晚年生活的第二空间，是居家养老服务的核心。加强社区养老照护平台建设，增加社区服务项目将极大减少家庭照护的压力。第一，加强社区基础资源的建设。硬件设施的建设，是社区养老照护平台完善的基础。我们应因势利导，加快对社区照护社会化服务的建设，增加生活区内老年无障碍设施，在社区内增加小型照护与托老机构等，强化家庭照护的社会服务职能。第二，与第三方机构通力合作，有社区提供平台，第三方机构提供服务，使专业化的服务渗入家庭。对政府而言，通过购买服务也可解决资源与人手不足的问题。长期来看，第三方机构所供给服务可在社区内形成固定产业，服务内容可依有偿与无偿进行划分。基本服务由政府进行购买，无偿提供给有需要的家庭。专业性强的增值服务可在政府监管下订立合理价格标准，保证一定盈余，通过资金筹集进一步促进平台的发展。

　　6.4 注意政府参与的主导性与适度性

　　6.4.1 加大政府参与的主导性

　　从我国的国情来看，老年长期照护服务体系的建立需要由政府作为实施与保障主体。推动失能老人长期照护服务体系的发展，政府应在以下的权限范围内曾当主导作用。第一，通过法规的制定与完善，将失能照护的社会支持制度化，规范化。第二，多方筹措资金，如确定政府财政投入或福利彩票收入中的一定比例，用于老年长期照护事业的支持。第三，做出统筹规划，整合社会闲置资源，鼓励志愿者服务等措施，同时可对照护失能老人的家庭给予补贴或税收优惠。第四，对社会提供老年照护服务进行监督评估。可采用发放服务手册，建立监督员岗，定期走访服务等方法，对失能老人的照护需求，所接受服务的质量进行评估，促进老年长期照护向职业化的发展。第五，政府需加大对年轻一代孝道价值观教育，对市民加强传统孝文化的宣传力度。

　　6.4.2 注意政府参与的适度性

　　从发达国家的经验上来看，日本曾经历过老年服务由于在政府行政措施的管控下，无法进一步得到发展的困境，在经过放权改革后，更多民间企业与非营利组织的参与，迅速缓解了长期照护发展瓶颈期的尴尬，政府也相应减少老年照护中具体事务的参与，转而与非营利组织、民间机构合作，鼓励其积极参与到相关照护服务中。政府可以资助的形式支持非营利组织，充分发挥其作用，从而建立起多方协同配合的老年照护服务体系。非营利组织在老年人长期照护中，具有成本低、专业化强的特点，与政府进行合作可以在基于双方的优势互为补充。需要注意的是，政府在具体事务上的放权并不意味着在主导责任上的退位，相反，政府应承担更多政策制定、执行监督，投资管理的角色，并充分发挥宏观调控的作用。具体来说，即政府担当更多科学掌舵的责任，而将"划桨者"的职责，通过政策补贴、市场调节，政府购买等方式更多地交予地方相关服务机构。完善失能老人照护服务体系是一项长期而艰巨的工程，唯有通过政府推动，与相关机构通力合作、互补联动的方式，才能建立起多元化社会参与的新型老年人长期照护模式。

　　6.5 探析符合现有国情的护理保险制度

　　我国刚刚完成了广覆盖、低保障的养老保险与医疗保险制度，考虑到创建长期护理保险需要以国家或地区社会经济发展实力作为前提，以我国目前的条件难以难以在短期内建立成熟的长期护理保障制度。但是这并不妨碍我们对该项制度做出准备探析，在未来时机成熟时有条件地逐步推出。笔者以为，现阶段我们可以做到：第一，首先需对现有照护资源进行整合，使分散在各社区间的照护机构能够形成联动合作机制，形成真正的合力。同时，政府、市场应多方筹措资金，未来可采用个人照护与社会统筹相结合的形式将护理保险制度建立起来，对经济状况不佳，缴费有困难者，政府经核查由应予以补助。第二，广泛运用试点法，在经济发达地区优先开展老年长期护理保险制度试点，政府按一定比例提供补助，建立能够给予失能老人照护服务提供可持续保障的保险制度。同时定期对试点状况进行总结，以期通过先行先试的方式积累宝贵经验。第三，加大推广商业护理保险的力度，通过财税政策优惠，增加保险公司开发该项险种的积极性，普及群众通过保险预防失能风险的意识。推广商业护理保险的模式既能缓解失能老人护理问题，同时不增加国家额外的财政压力，是短期内最为可行的方法。从长期来看，可通过商业护理保险模式为起点，适时逐渐增加社会支持部分，最终建立通过社会保险方式为主的，保险和税的一体化形式运营长期护理制度。