地方政府公共危机多中心治理中存在的问题

　　第 3 章 我国公共危机多中心治理的历史梳理

　　根据我国公共危机治理中政府、媒体、和公众在危机治理参与情况，本章主要从计划经济时代、改革开放以来、非典事件以来三个阶段对我国的危机治理历史进行梳理的。
　　
　　3.1 计划经济时期：政府统领的一元格局

　　新中国成立初期，由于特殊的国内外环境，我国实行着比较特殊的经济政治文化制度，政府统领着整个社会，对于媒体以及公众是没有机会参与公共危机的治理的。在当时特殊的年代，政府是公共危机的唯一主体，形成政府统领的一元格局，媒体只能是政府的舆论工具，不能真正发挥自己的作用，至于人民群众根本没有机会参与公共危机的治理[14].

　　3.1.1 政府是危机治理的唯一主体

　　在建国后的一段时期内，由于"左倾"错误，进行了"大跃进"和人民公社化运动严重破坏我国的国民生产力，这一时期，政府是公共事务的唯一管理主体，采取的是高压的行政手段，经济上严格管理控制，政治上高度统一，从而使社会完全处于中央政府的控制之下。建国初期的政府可谓是全能型政府，理所当然，在公共危机的处理上，政府也是唯一的治理主体，媒体和人民群众则必须绝对统一来执行政府的决策和方针。从建国到改革开放，我国政府一直在治理公共危机上表现得十分被动，一般是在危机爆发后动用行政强制手段来治理危机。在这一阶段，我国的法制体系不是很完善，"人治"特征明显，公共危机治理的相关法律基本上处于空白状态，所以，在改革开放前的这段时期，媒体以及人民群众在参与公共危机治理上是没有法律可循的。所以当公共危机发生后，政府成为能够采取措施的唯一主体[15].

　　3.1.2 媒体是政府治理危机的宣传工具

　　由于当时我国实现的是高度集中的计划政治经济体制，因此媒体必须与政府保持高度统一，由此造成，在这一时期，政府包揽所有公共事务，并且掌握着大量的信息资源，而媒体在信息来源方面是依赖于政府的，特殊的势力环境下，媒体成为了阶级斗争的工具，媒体在发布公共危机事件信息之初是小心谨慎以免犯下政治错误。以 1976 年的唐山地震为例，直到地震后的第二天，《人民日报》才对地震进行了报道，但是报道中并没有提及唐山的损失、伤亡情况，重点报道的是党中央的正确领导，众志成城抗灾。

　　当时我国实行的是计划经济体制，在此制度下，媒体的生存由国家掌控，媒体生存靠的是政府按照计划划拨的经费，媒体是没有自主经营权的，政府把控了媒体的经济命脉，那也就意味着媒体只能依附于政府，为政府所用，无条件服从于政府，为政府的方针政策宣传，成为政府的宣传工具，不然媒体没有生存之道。在处理公共危机之时，政府只需要把自己想要宣传公之于众的信息传达给媒体，作为宣传工具的媒体按照政府的指示将相关信息散播开来，从而达到政府的预期目标。媒体在公共危机的治理过程中发挥的是传声筒的作用，并且传声筒是单向的，公众没有机会将反馈信息传递给政府。

　　3.1.3 公众被动参与危机治理

　　在建国到改革开放这一时期，公众基本上没有机会参与公共危机治理，只有极少数的部分公众能够在政府的统一指挥领导下进行被动的参与到公共危机中，他们只是为了响应国家党的政策，为治理公共危机做贡献[16]

　　.例如，在 1976 年唐山地震中，部分党员医生就是为了相应党和国家的号召投入到震后的抢救病人。唐山震区里的医务人员以及赤脚医生也都投入到救治伤员和防疫的工作中。另外，当时的经济以及科技都处于比较落后的状态，信息传播的媒介主要是大喇叭广播或者是报纸，而当时的政府传达通知或者做政策宣传靠的也是纸质文件材料。广大公众了解公共危机的途径也因此受到了很大的限制，通过媒体得到的信息往往是经过政府过滤的政策性新闻，因此大大降低了公众参与公共治理的积极性。一方面政府政策宣传的传达低效不畅通，另一方面公众直接参与公共危机治理的渠道堵塞，公众只能消极应对公共危机。

　　3.2 改革开放之后：从一元向多中心治理逐步转变

　　改革开放以后，在经济上我国实现了政府主导的计划经济时代向市场经济时代的转变，在政治上我国进入一个自由民主的时代，改革开放后的中国不再一味依靠高压行政手段管理国家事务，由原来的政府单一主导向社会的多中心治理转变。在这一时期，公众在一定程度上能够积极主动地参与到公共事务的管理中，不再是一元政府主导，而是多中心多元化的治理。在公共危机的治理上，不仅仅是政府的单方治理，媒体和公众也参与到公共危机的处理中。

　　3.2.1 政府为其他主体参与危机治理提供法律保障

　　近年来我国地方政府公共危机治理能力有了质的提升，这得益于地方政府执政理念的提升以及多中心治理理论的不断深化研究。另外地方政府公共危机治理的相关法律日益完善，2006 年 1月颁布了《国家突发公共事件应急预案》、2007 年 7 月颁布了《突发事件应对法》，目前公共危机应急机制在我国多数地方政府建立起来，并且这些地方政府因地制宜地制定了适合本地区的应急预案。

　　当今的中国走入经济、政治体制改革的深水期，如何克服改革瓶颈，从而释放改革红利，这成为当今中国发展的重中之重，但是改革的过程中会产生利益的冲突 ,我国政府是为人民服务的政府，但是在改革的过程中政府行为与少数人民群众之间也会产生利益的冲突，这就会成为社会的不和谐因素，总之当今的中国和谐是主旋律，同时当今的中国也是社会矛盾的多发期。数据显示，从 2007 年到 2014 年，我国各个地区发生了数百起公共危机事件，在全球各国的公共危机事件排名中，我国的排名近年来逐年提高，这也佐证了当今的中国政府面临着如何提高公共危机治理能力的挑战。

　　地方政府在公共危机的治理上近年来取得了巨大成绩，公共危机治理能力的提升有诸多表现：在宏观上表现为公共危机把控能力、公共危机治理意识、预防能力的提升。微观上具体表现为：

　　
　　一是我国地方政府公共危机治理能力和意识的提升。从 2002 年非典时期的全民恐慌，到 2008 年汶川地震时的井然有序，众志成城全民统一领导统一救灾，再到雅安地震时的科学及时救灾，救灾的过程中真实地展现了我国政府治理公共危机时的理念--"以人为本，尊重生命"[17].从全民恐慌到科学有序的救灾，这一系列的变化都体现出我国地方政府公共危机治理意识和治理能力的提升，我国地方政府已经有意识自觉主动地去治理公共危机，而不是一味的去隐瞒、逃避，能够以科学积极的态度去治理公共危机，在此基础上，我国地方政府的公共危机治理能力也实现了从被动向主动的跨越，因此我国地方政府公共危机的治理能力和意识都有所增强。二是我国地方政府公共危机的预防、警备能力提升。地方政府作为国家政策的基层执行机关也是与人民群众直接接触的政府机关，地方政府往往是公共危机事件的直接管理者同时又是亲历者，地方政府的工作计划中必然包括公共危机的预防与治理，所以公共危机的预防与警备在地方政府职责范围之内，并且地方政府针对本地区的实际情况针对各种公共危机分别制定各种针对性强且行之有效的紧急预案等等。三是地方政府公共危机的掌控能力提升。

　　近年来我国公共危机的频发给我国地方政府的危机掌控能力提出挑战，频发的公共危机不仅引起了地方政府的重视，而且使地方政府总结各地公共危机治理的经验，目前各地方政府建立起了公共危机应急处理机制，形成一个科学有效完整的系统。在整个的系统组织机制上，各地方政府设置了危机应急办公室，24 小时值班制度更加完善，在公共危机信息传达接受环节更有实效性，对于公共危机应急物资储备更加充备。综上，我国地方政府在组织机制、物质保障以及危机信息处理等方面基本上具有了公共危机治理以及掌控的能力[18].

　　3.2.2 媒体在一定程度上能够引导公共危机舆论

　　改革开放后，我国媒体从原来政府的宣传工具逐步成为主动的公共管理者，这是由于我国政府在公共危机治理中逐步加强了对媒体的重视。这一时期，媒体能够以公共事务管理参与者的身份主动参与到公共危机的治理中，媒体往往是在公共危机爆发后，担当政府与社会公众的桥梁，成为地方政府与社会公众传递信息交流互动的平台，使政府与人民大众之间真正的互动起来。首先，媒体可以及时把社会公众的意见、需求信息传递给政府，这成为政府在公共危机下正确决策的来源依据。其次，媒体的作用并不是单向的，媒体不仅仅把社会公众的信息传递给政府而且也将危机处理状况、政府的负责态度、危机发生的详细信息传递给社会民众，从而避免社会公众的恐慌，动员全民众志成城，统一行动、科学决策，汇聚各方面力量共同治理公共危机。我们在看到媒体主动参与的同时，也必须认识到这一时期的媒体仍然在政府的控制之下。媒体应该是公共危机事件信息的主要传播媒介，但是媒体受到新闻送审制度的限制以及分阶段发稿的影响，例如在 1989 年《关于改进突发事件报道工作的通知》中指出，要根据公共危机事件的不同性质进行分阶段的发稿，这样以来也会限制媒体在公共危机治理能力的发挥[19].在改革开放以来，媒体不再是被动的政府工具，而成为主动的公共危机管理者，开始成为一个相对独立的主体，发挥着自己独特的作用。
　　
　　3.2.3 社会公众的参与危机治理的意识增强

　　随着政府执政透明性的增强，媒体对于一些突发性危机事件能够及时真实报道，社会公众在对整个公共危机事件的知情权上得到了保障，在公共危机的治理上，社会公众已经有了一定的了解，并且有了参与意识。改革开放以来，随着经济以及科学技术的进步发展，普通百姓家里也开始配备了现代通讯、大众传媒设备，像如电视机、手机、电脑等已不再是稀缺物件，提高人民生活质量的同时，也让社会公众更加了解公共危机的相关信息。这一时期，公共危机发生时，社会公众可以及时准确的了解整个公共危机的发展概况，避免谣言造成的社会恐慌，这时的社会公众不再是被动的接受政府的领导，相比改革开放以前，社会公众在这时候有了参与到公共危机治理的主动意识，并且试图努力去帮助处于危机中的民众。即使有了一定的参与意识，但是社会公众的参与途径还是有限的，人们更多的是关注危机事件，而是不是真正参与到危机事件的治理中。

　　3.3 非典事件以来：多中心治理危机格局的初步形成

　　二十世纪后的我国在治理公共危机方面进入了一个全新的时代，我国更加重视多中心治理公共危机，尤其是在 2003 年"非典"以及一系列的自然灾害后，要科学有效的治理公共危机，必须把社会公众、媒体等整个社会的力量积聚起来才能更好的实现科学治理公共危机，因此在二十世纪我国形成了多中心治理公共危机的格局，开始以政府为主导，媒体以及公共积极参与到危机治理的新型格局[20].

　　3.3.1 政府仍然在危机治理中处于主导地位

　　自从 2003 年的"非典"公共危机，让我过民众真实感受到了"公共危机"这一概念，让普通老百姓开始接受认识"公共危机",从此我国的公共危机治理进去一个全新的时期，政府作为公共危机的主导力量，在新时期政府的作用依然处于主导核心力量，而且新时期政府必须更加全面深入的去治理公共危机，不同于以往仅仅考虑危机的预防、治理危机、危机恢复，新时期的政府还需要完善整个危机治理体系，动员全社会民众的力量，让民众有知情权，更加尊重大众媒体等从多中心治理的角度着手更加科学有效治理公共危机。

　　（1）完善公共危机预案和组织管理系统。"非典"以后的这段期间，政府开始对"公共危机"有了更加深入的了解，公共危机的治理进入了法制化道路。中国应急法制全部进入立法期是以 2003年国务院审议经过的《突发公共卫生事情应急法令》作为起点的。在 2006 年，随着《国家突发公共事情整体应急预案》的颁布，意味着中国在公共危机有关应急法制方面逐渐开端形成一套预案系统。各级政府也树立应急办理单位，从行政意义上来说，同年树立的各级政府应急办理单位，是与预案系统相配套的办理机构，以应对公共危机的办理。2007 年 11 月 1 日，全国人大颁布实施《中国人民共和国突发事情应对法》，是中国公共危机应急法快速发展的一个里程碑，不仅为中国公共危机治理提供了法律保障，也对后来制定的一系列危机应急法律法规起到了指导性作用[21].

　　目前，中国全部建立起应对公共危机办理的预案系统，已相继拟定了应对不一样类型公共危机的单行法令和行政法规 60 多部，制定各级各类应急预案 130 多万件。各类应急预案的出台，为中国应对公共危机表现着重要效果。按《突发事情应对法》的规则，中国目前树立了以"统一领导、归纳和谐、分类办理、分级担任、属地办理"为方针的危机办理安排系统，明确指出"国务院和县级以上各级人民政府是突发事情应对作业的行政领导机关".至此，中国对于公共危机事情的办理，政府树立了公共危机预案系统和办理安排系统，都为有效实施危机办理供给了愈加齐备的法令依据和应急机制，进入全部的法治期间。

　　（2）危机信息揭露，接受媒体监督。"非典"期间，因为疫情初期媒体的团体"失语"而形成流言、流言满天飞，大众一段时间里都陷入恐惧心态，还出现了抢购醋、抢板蓝根等社会风气[22].

　　2003 年 4 月 21 日后，中心规定非典疫情一日一报的原则，运用主流媒体对大众进行科学的教学和引导，向大众说明非典的真相，才使得流言得以平息，阻止社会动荡的局势。与此一起，政府和媒体也都逐步知道到信息揭露是新期间公共危机事情得以处理的大势所趋。从本质上来讲，公共危机的信息揭露是和政府在朝理念是分不开的。2008 年 5 月 1 日起，《中华公民共和国政府信息揭露法令》开端实施，其间明确规则公共事情的信息发布应当及时、精确、客观、全部，尤其在《信息揭露法令》中，愈加详尽地将应急预案、预警信息及救灾款物的办理、运用和分配状况等都列入应当揭露的信息范围内，这些法令法规的制定使新闻媒体的信息揭露在法律和准则上有了确保，其积极作用很好地体现在 2008 年的汶川地震中。

　　在公共危机管理中，有些地方政府出于政绩的考虑不情愿揭露信息，或是干与媒体对某些政府不作为的报导和揭露。关于这种状况，2005 年中心印发了《关于进一步加强和改善言论监督作业的定见》，需求树立和完善言论监督各项保证机制，不只为媒体展开言论监督作业供给了准则性保证，更重要的是也运用言论监督改善和推进政府作业[23].政府承受媒体监督的进程也是审视本身在公共危机管理全进程中的参加行为，总结经历，然后十分好的应对今后公共危机的防止和处理。

　　3.3.2 媒体有力推进公共危机管理

　　国家进一步注重构建公共危机事情的应急机制，完善公共危机事情在准则、人员、物资、技能等方面的预备，也为媒体效果的表现供给了准则保证。这期间的媒体，不只持续表现着传播危机信息、引导危机言论的效果，还不断反思在危机管理进程中露出出来的疑问，总结和学习危机处理的经历，以十分好的应对相似危机的发作。

　　（1）引导公众言论，稳定社会，维护政府形象。在公共危机管理中，媒体作为最主要的信息渠道表现着重要效果，一边在向大众传递危机的事实，安稳社会心情，另一边也在监督危机管理中各种资本的运用和分配状况，为政府部门决议计划供给必要的信息，是联合政府与大众之间最直接的桥梁。在 2008 年的汶川地震，媒体不只把地震的过程、民意民意都做了有关报导，还及时宣扬政府的应急行动，及时消除民众的惊惧与疑虑，维护好社会秩序。言而总之，媒体能够经过将危机信息客观传递给大众，安稳大众心情，很大程度上帮忙政府处理危机、共度难关。媒体能够凭借本身的优势，将大众关于公共危机的言论正确引导到有利于化解危机的方向上来，进一步与政府协作管理危机，增强政府的公信力[24].

　　（2）舆论监督，反思危机。在采取了必定的有用办法后，公共危机展开到一个可控规模，损失逐步缩小到最小状态，这一期间媒体的主要职责是对危机管理进程中取得的有利经历进行总结，引导社会大众对全部危机事情中露出出来的疑问反思，让大家深入了解危机。一方面，媒体加强对政府在危机管理中的监督。特别是跟着新媒体的发作，关于政府在公共危机管理方面的监督规模明显愈加广泛，一起还能将大众的定见和主张都很及时的向政府反应。另一方面，媒体经过各种方式的表达，对全部公共危机事情进行深入考虑，然后影响社会言论，进而可能影响公共政策的制定。公共危机事情完毕后，媒体往往会进行回溯性的报导，从头考虑危机发作的全部进程，剖析危机发作后应对办法是否合理有用等，经过总结和考虑，防止相似危机事情的发作。

　　3.3.3 大众活跃参加公共危机管理

　　第一，因为中国公民素质的不断提高，危机认识和自立认识不断增强，作为危机事情直接要挟目标的社会大众，越来越活跃的配合和帮忙政府展开危机救援，在相当大的程度上减小危机管理的阻力，减轻救援的难度，把危机所带来的丢失降到最低。

　　第二，社会组织的迅速展开，为大众参加公共危机管理供给了更多参与途径，成为危机管理的主力。大众开始不再是零散的参与危机的应对，而是更有组织性和计划性。社会组织能够关于特定范畴和特定的目标宣布召唤，加上大众对社会组织的公益性和自愿性具有更稠密的认同感和归属感[25],更情愿呼应社会组织的召唤。在 2008 年的汉川地震发作后仅 2 个小时，第一批自愿者组织就赶到都江堰参加到抢险救灾的部队中。截止 5 月 28 日，就一共有 9 万多自愿者参加再去救助和重建作业。他们的参加弥补了政府在危机应会集的不足，对完善救灾体系起到了十分活跃的效果。

　　第三，新媒体兴起对中国社会产生了巨大影响，社会公众自主获取危机有关信息，增强大众对政府决议计划的认同感，有利于政府决议计划的顺利实施。一起，新媒体使大众变成公共危机信息的传播者的完成供给了有用路径。大众经过微博、贴子等方式及时发布危机信息，特别是当事人对危机的具体状况愈加了解，其供给的信息愈加疾速和精确，有利于有用展开危机管理。

　　3.3.4 政府、媒体和公众形成多中心治理主体的格局当前我国在公共危机治理中，政府、媒体以及公众三者形成了多中心治理主体的格局。第一，我国政府在公共危机治理中仍然处于核心主导地位，但是不再像以往那样全权掌控。政府在公共危机的处理中肩负着首要的职责。政府经过其行政手法，能够调动媒体和大众等社会力气，合理配置资本，构成公共危机多元主体一起办理网络，很大程度上提升了公共危机办理的成效。以此一起，媒体和大众开端逐步对政府的办理行动进行监督，促进政府更加高效。其次，媒体有了更大的更大空间表现，利用其前言效果为政府和大众二者传递信息，引导社会舆论，建立决心，引导全部社会在公共危机面前构成合力。科学技术的快速发展，又使得信息的传达更为迅速，媒体作为联络政府与大众之间的桥梁，其平衡政府与大众之间联系的杠杆效果益发明显，并逐步构成政府、媒体与大众三方面共治的局势。最终，大众从过去作为危机的受害者，向危机应急的参与者和危机信息的传达者的角色改变。大众承受政府的领导，积极合作危机救援，在公共危机办理过程中变成政府强有力的后备力气。