政府公共危机治理研究绪论

　　第 1 章 绪论

　　1.1 引言

　　公共危机在社会发展过程中慢慢成为理论领域和实践领域的焦点，伴随着层出不穷的危机事件，无论是对于政府部门还是公众，公共危机的出现已经成为社会的常态，目前所要做的就是科学的应对，理性的解决。以往对于公共危机的处理方式就是依赖于政府的单方面的管理，这样做的结果就是危机处理不到位，导致后续的很多矛盾和冲突[1].随着市场经济的发展，社会多元阶层的出现，现代社会中公共危机出现的频率也呈现上升复杂的趋势，单纯靠政府组织无法应对这些复杂多变的公共危机，能否有效地进行公共危机治理也在考验着政府的执政能力和治理能力，从而也对相关危机治理体系理论的构建产生了深远的影响。奥斯特罗姆夫妇提出的多中心治理理论认为政府、企业、社会团体以及公众等要充分发挥多元主体的治理作用，这对于发挥多元化治理主体的自主治理的优势有着重要的意义，这一理论对于我国建立公共危机治理机制也有着重要的借鉴意义。另外，地方政府的公共危机处理能力，包括信息收集、信息整理、信息公开等在地方治理稳定与否中发挥重要的作用，是危机治理能力的重要组成部分。本文着重研究多中心治理视角下的地方政府公共危机治理，着眼点是地方政府如何建立公共危机应对机制，研究也会对公共危机治理理论进行完善和补充。

　　从 2003 年以后，各类公共危机事件层出不穷，不仅给人民的生命财产带来了严重的损失，也严重威胁着社会稳定。根据相关部门统计，由于自然灾害引发的危机造成大约 1000 亿的经济损失，在各类公共危机中的经济损失高达 6000 多亿，比如 2008 年南方雪灾造成直接经济损失 1516.5 亿元，汶川大地震的受灾范围更是波及四川、云南、重庆以及甘肃等地，农田受损高达 10 万多公顷，公路受损 53295 公里[2]

　　.另外近几年高发的矿难也给当地造成了严重的人员伤亡和财产损失，造成社会的不稳定。能否认真处理好这些公共危机事件考验着地方政府的执政能力，对于公共危机治理机制研究，吸收社会多方力量参与、提高政府效能具有十分重要的意义。目前，我国经济快速发展，整个社会处于经济转型期，生活富裕的同时社会也面临前所未有的挑战和困难。自然灾害频发、环境污染、利益分配不均、公共危机事件频发等危害的程度不断增加，也带给社会和公众不同程度的伤害。尤其是地方政府在面临公共危机时，如果处理不当，就会造成地方政府公信力下降。尤其是信息化时代下的网络问政不断发展，很多危机事件出现后会导致许多问题和矛盾得到放大和发酵，不仅给地方政府的治理带来困难，也会给社会整体稳定带来挑战和威胁。本文主要分为五个部分，第一部分主要是介绍选题的意义和背景，国内外的研究现状，相关的创新点和研究方法。第二部分重点分析有关理论基础，包括公共危机的概念及内涵特征以及治理的概念及其相关提出背景，协同治理的含义，最后分析的是多中心治理的相关概念。第三部分主要介绍我国地方政府应对公共危机的实证分析及其经验教训，从治理的现状、存在的问题等引出第四部分通过引用上海踩踏事件案，通过实例分析进一步论证相关理论和概念，最后一部分结合多中心治理的相关理论，提出地方政府在治理公共危机过程中的改善和提升措施，特别是针对公共危机的不同类型提出不同的解决方法和路径。

　　1.2 研究的背景和意义

　　从 2003 年"非典"事件开始，2007 年的南方雪灾、2008 年汶川大地震、三聚氰胺毒奶粉事件到 2011 年温州动车追尾等公共危机事件的爆发，前所未有的威胁着人民的生活秩序，挑战着政府的公信力。近些年来，作为非常态事件的公共危机事件爆发呈现出高频率、大危害、多样性的特征，引起了社会的广泛关注，这些特点对转型期的地方政府治理提出了新的挑战和更高的要求。

　　在全社会治理的大背景下，社会的不断进步要求地方政府改革向"有限"政府转变，将公众作为中心，强调社会治理中的顾客导向，发动多元力量进行共同治理。社会力量参与政府公共危机治理不仅满足现实的要求，对于深入研究公共危机治理机制又具有重要的意义，结合目前中国的现实国情，这就要求全社会加强对于社会力量的培育和动员。时代在发展，原有政府作为危机治理主体的局面需要被打破，政府、企业、公民以及社会组织进行合作治理的时代就要到来。

　　多中心治理被应用于公共危机治理之所以成为当今社会的热点，最重要的就是公共危机和治理开始具有了制度化意义，开始被当成一项事关全社会稳定的制度化规定进行研究。相比以往的公共危机管理，政府是危机治理的主体，公共危机治理更加突出的是除了政府以外的其他社团组织的重要作用。对于正在处于社会转型期的中国来说，政府更加需要重视和承担的责任是建立科学高效的公共危机多中心治理体系，尤其是地方政府需要不断开拓出新的方式和方法。传统的单中心治理将政府作为权利的唯一来源，当做是治理中的唯一主体，目前提出的多中心治理正是为了弥补单中心治理的不足，将公众对于政府的期望融入到执政过程中。尤其是随着社会的不断发展，科学技术的不断进步以及信息化时代的推动，多中心治理模式逐渐弥补了传统管理的缺陷和不足。特别是在公共危机的治理过程中，仅仅依赖政府的力量是远远不够的，非政府组织的迅猛发展使得治理主体开始转向多元化，其拥有的独特优势和自身特点是任何力量无法相当的，开始呈现出一种"政府主导、社会参与"的新的治理模式，这也是民主政治发展到一定阶段的表现。

　　我国开始进入到公共危机高发的时期，各种危机严重的威胁着人民群众的生命财产，而且影响社会的稳定发展。在过去的几年里，面对危机，我国政府经受住了各种挑战和考验，在很多方面得到了人民的信任和称赞。但是，面对着公众的期望和对社会发展的要求来说，我国公共危机治理还存在着不少的问题和较大的差距，政府应对公共危机的能力需要不断地提高。作为现代政府的公共行政活动之一的公共危机治理能力是现代政府综合实力和能力的体现，尤其是在我国各级人民政府是执政能力的代表，也是应对公共危机的主体。本文研究目的就是体现政府应对公共危机过程中从"管理"到"治理"的转变，明确两者的不同，实现从单一的政府主体领导到多中心治理主体转变，探索出政府处理这些突发性的危机事件的有效路径，探讨多中心治理视角下构建有中国特色的地方政府危机治理体系的途径。

　　目前很多公共危机事件的矛头指向地方政府，作为事发地的地方政府难辞其咎，也成为许多矛盾和冲突的关键方，在多中心治理视角下探讨地方政府应对公共危机就是要解决的重点问题。

　　然而这也说明在某种程度上，地方政府还不太适应其所做出职能定位、执政方式和治理能力。因此，无论是地方政府还是基层政府都需要认真看清自己的职能定位，尽职尽责，结合公共危机事件进行自身治理方式和能力的提升，转变治理理念，从而推动政府职能转变。文章立足于多中心治理视角下，首先对公共危机治理的相关理论展开论述，阐述了公共危机治理的内涵及理论支撑，接着以上海踩踏事件的地方政府应对为例，分析了上海市政府在公共危机治理事件中呈现的优势及不足，说明地方政府现行的有些治理机制与新时期治理理念还存在不协调，从而得出相关结论。

　　其次，借鉴公共危机治理相对成熟国家的经验、教训，梳理出对我国地方政府公共危机治理有益的启示。最后，结合相关国情和转型期间公共危机的特点，总结归纳出多中心治理视角下地方政府公共危机治理机制的建议。

　　1.3 国内外关于该课题的研究现状和趋势

　　1.3.1 国外关于政府公共危机治理的研究状况

　　国外对于公共危机管理的研究起初并没有成为一门独立的学科，而是开始于对于自然灾害造成的危机进行危机治理机制的研究。美国早在1803年就提出一些关于灾害等公共危机治理的建议，比如过会出台的救济法案。特别是在美国成立联邦灾害治理局以后，关于自然灾害以及其他公共危机事件就开始有专门的机构进行负责，涉及到的范围也在不断地增多，包括政治、经济、安全以及全提醒公共事件之类的研究。国外学者们对公共危机的研究由自然灾害拓展到社会危机和政治领域的危机，研究逐渐细化，包括公共危机发生的原因、条件、后果以及应对的措施，由于这些研究都是围绕着公共利益进行的，所以久而久之形成了一整套的公共危机治理体系和理论。

　　英国着名危机治理专家迈克尔。里杰斯特有句名言："预防是解决危机最好的方法".关于公共危机的预防，在劳伦斯·巴顿的《组织危机管理》中认为减少已发生危机的第一方法就是进行公共危机的预防，这是最早也是最重要的一步，预防可以大大降低危机发生的概率，有效避免危机的发生，相对于危机治理中的其他过程来说具有重要的作用。迈克尔·博兰尼第一次在《自由的逻辑》一书中提出"多中心"的概念，他认为高度集中的计划经济落后于现代技术的进步和社会市场经济的发展，提出了集合秩序和自发的秩序两种模。
　　
　　另外，拉什站在文化的角度，贝克站在生态科技的角度以及吉登斯从制度层面都对公共危机进行了研究，他们提出的奉献社会理论也在现实发生过程中得到证实，这些都是公共危机预防理论提出的基础。公共危机治理理论在 20 世纪80 年代得到了极大地发展，无论是在实证研究方面还是在定量研究方面。国外的很多政府成立了专门的危机应急管理机构，比如美国成立的联邦紧急事务治理局，国土安全部等，将危机发生后灾害应急机构人员等进行统一的计划，建立了相应的治理机制，保证发生危机后能够高效的解决，特别是在"911"事件之后，对于此类的研究更加广泛。除了美国之外，包括德国、日本、英国、澳大利亚等国家陆续建立了系统的危机应急治理体系，还通过立法等形式等强调危机治理的重要性，尤其在 1920 年的英国就发布了《紧急权利法》，1948 年又颁布《民防法》，随后又颁布实施了很多关于危机治理的法律，其中大部分被 2005 年 4 月实施的《国内应急法》所涵盖和取代[3].另外，就是关于多中心治理理论的研究，尤其是美国的学者奥斯特罗姆夫妇对此做出了重要的贡献，他们主要运用实证分析，得出社会上很多问题都可以用多中心理论进行检验。他们还认为发展中国家对于多中心治理理论具有更强的适应性，虽然还未广泛的实行，但是发展中国家国情与多中心理论具有相当的契合性。

　　1.3.2 国内关于政府公共危机治理的研究现状

　　我国的公共危机治理开始于"非典"事件之后，社会上开始对其进行关注和研究。不同的学派对公共危机治理理论存在不同的看法，主要分为公共关系论、制度论、法治论等几种不同的看法，这也为我国的公共危机治理理论的完善和发展提供了理论基础。关于危机的定义，朱德武认为危机是指事物量变的积累，导致事物内在矛盾的激化，事物即将发生质变和质变己经发生但未稳定的状态，这种质变给组织或个人带来了严重的损害。张成福指出危机治理是个持续动态的过程，具有组织性、计划性。针对危机发展的不同阶段，政府可以的《国际冲突分析与危机管理研究》是我国最早研究危机管理的专着，张成福和许文惠在 1997 年主编的《危机状态下的政府管理》是研究国内危机的主要文献资源，朱德武编写的《危机管理-面对突发事件的抉择》等都是陆续对我国国内危机进行研究的着作。学术界在"非典"之后着重的研究公共危机治理，在对社会转型期危机形成的背景研究中，主要有薛澜、张强、钟开斌编着的《危机管理-转型中国面临的挑战》。除此之外，在对于政府应对公共危机中所遇到问题和行为等进行分析和研究的主要有房宁编写的《突发事件中的公共管理-非典之后的反思》、李经中编写的《政府危机管理》和徐伟新的《国家危机管理概论》。我国政府为了提高政府的危机治理能力，应对日益频繁的公共危机事件，组建了专业的公共危机治理研究队伍，另外国家国际关系研究所以及清华、北大等学校也陆续成立了"危机管理中心"和外籍研究机构，这些都是为了进行公共危机的系统研究。

　　此外，国内也从不同的角度对公共危机治理进行了研究，分为全面整合论、制度论、经验论以及公共关系论，反映了公共关系的不同特性。从公共危机治理的参与主体来看，黄金兰提出了"四方"的公共危机管理机制，将政府、企业组织、非营利组织、媒体和公众作为公共危机的研究主体，分析其承担的不同作用.王志刚在《多中心理论的起源、发展和演变》一文中介绍了我国多中心治理理论的发展，强调要和时代特征相结合，创新出政府危机治理的新模式。钱宁在《多方参与的社会治理创新》一文中提出研究多方参与社会治理能够有效地解决政府失灵以及社会失灵等社会福利问题，并且提出多中心治理对于解决社会问题所具有的重要意义。史云贵在《中国政府应对公共危机能力分析》一文中以汶川大地震为例，分析了不同层级政府在应对重大的公共危机的体制机制中都面临着许多问题和不足，强调各级政府尤其是县级基层政府要总结危机应对的经验和教训，完善公共危机的治理框架。

　　1.4 论文的研究方法和创新点

　　1.4.1 论文的研究方法

　　本文的研究将对国内外政府公共危机治理的相关理论观点进行梳理、分析、评价和借鉴，在搜集、整理和分析相关政府应对危机治理方法经验的基础上，探索出适合转型期中国政府应对危机治理的新路径。

　　（1）文献研究法：本文通过搜集、阅读、整理有关政府公共危机治理的书籍、文章和论文，对国内外政府应对公共危机的相关理论观点进行梳理、分析、评价和把握，将本文的研究建对之前研究的基础之上，从而为实现有关理论创新打下基础。

　　（2）案例分析法：本文通过搜集不同类型的公共危机治理案例，研究案例发生的背景、过程以及解决的方法，结合相关的现实背景和阶段特征，从不同角度对政府危机治理进行分析梳理总结出具有规律性的相关措施，从而为本文提供充足的论据支持。

　　（3）规范分析和实证分析相结合的方法：本文遵循规范分析和实证分析相结合的研究方法，在对公共危机的概念、内容以及相关理论方面采用了规范分析方法，在对政府应对不同危机的具体案例的分析过程中采取了实证分析的方法，二者结合，从而使得本文逻辑更加清晰，内容更加详实可靠。

　　1.4.2 论文的创新点和不足

　　近些年来，对于地方政府公共危机治理的关注和研究越来越多，但是大部分主要是围绕着公共危机本身的相关概念进行，围绕政府为主体的管理模式研究，而并没有深入的从当前社会治理的角度研究多中心治理公共危机的重大作用。特别是在转型期中国，地方政府面临的危机类型多样、规模不同，所以要从多中心主体的前提下进行深入剖析，结合实际探索出适合地方政府当前形势的相关措施。本文的创新点内容上主要在研究传统政府在应对公共危机传统方法的基础上，重点运用治理理论对危机事件进行分类分别论述相关措施，提出多元主体在协助政府处理公共危机中的重要作用，改变政府是公共危机治理单一主体的现状，发挥各个治理主体的特长和优势，构建政府主导、市场参与、社会协同的公共危机治理网络。通过更加完善和深入的思考，探索出适合中国政府应对公共危机的方法，从而提高政府危机治理水平，实现社会稳定。

　　但由于时间、能力有限，本文未能对有中国特色的危机治理模式做到详尽描述，对政府公共危机治理实证研究不足，导致在分析政府危机治理的优势、劣势时分析不够透彻，从而在提出中国特色危机治理模式时建议不够完备。