我国退休制度的历史沿革及面临的困境

　　第二章我国退休制度的历史沿革及面临的困境

　　2.1 退休制度与退休年龄概念界定

　　2.1.1 退休与退休制度

　　退休一词，我国古来有之，古代官吏退休，史称致仕或致事，即辞去官职还禄位于君的意思。[46]

　　我国古代官吏致仕从一定程度上反映了中华民族自古以来就有的“扶老优贤”的传统，但是我们也应该看到，古代官吏致仕与我国社会主义的退休制度有本质的区别，古代退休制度只提到官吏退休，对于广大劳动人民却无退休可言，揭示出封建致仕制度所代表的剥削阶级的反动本质，官吏致仕所获得的各种优待也都是通过对劳动人民的大肆剥削而获得的；但是，我国社会主义的退休制度，不仅有针对干部的退休制度，同时在不断的发展和完善中也制定出针对广大劳动人民的退休制度。

　　现在意义上的退休制度，是针对退休这一过程所作的相关规定，是指人们在达到退休条件后退出劳动领域并获得的维持退休后正常生活所必须的物质和精神支持等物资。从定义上可以看出退休制度主要包括：退休条件、退休权力和退休义务三方面内容。退休条件是指依据相关法律规定的准予正常退休的年龄、工龄及其他特殊规定等；退休权力是指退休者在退出劳动领域后，依据相关退休制度所获得的生活待遇--养老金的领取；退休义务则是指，劳动者需要缴纳养老保险金的义务。

　　2.1.2 退休年龄的界定

　　劳动者必须在履行退休义务的基础上满足退休条件才能在退休后享受退休权力。

　　由此可见退休条件是连接权力和义务的纽带，而在退休条件中年龄条件、身体条件、工龄条件三者中年龄是决定劳动者是否可以正常退休的首要条件。

　　（1）法定退休年龄所谓法定退休年龄，是指从一国的社会、经济发展的状况出发，在合理分析影响退休年龄相关因素的基础上，对劳动者准予退出劳动力市场，按期领取养老金所做的上限规定。[47]

　　在此我们需要注意的是退休年龄是否等同于领取养老金的年龄。就目前世界上大多数国家的情况来看，二者是相等的，但是在有些国家和地区，二者也是有差异的。

　　比如日本劳动者退出劳动领域并领取退休金的年龄为 60-64 岁，而领取国家年金的年龄为65岁。这是由于在日本养老金作为一个统称它包括退休金（厚生年金/共济年金）、国家年金（国民年金）、老年最低生活保障等，劳动者如果在 65 岁之前退出劳动领域，就只能领取单位提供的退休金，在达到 65 岁时才能领取国民年金。在我国退休制度中，退休者可领取养老金的年龄等同于退休年龄。

　　（2）提前退休提前退休，顾名思义指劳动者在尚未达到法律规定的正常退休年龄而提前退出劳动领域，并正式办理退休手续，按月领取养老金的行为。

　　依据我国现行法律法规的规定，我国的提前退休可以分为：①符合规定的提前退休，②不符合规定的提前退休。符合规定的提前退休就是指满足我国相关法规中规定的允许提前退休的条件，主要包括：从事特殊工种，因病或非公致残和国有破产企业中符合提前退休条件的职工。不符合规定的提前退休即指不满足上述提前退休条件，办理退休手续的情况。

　　（3）弹性退休制度弹性退休，是相对于强制退休而言，是指在法定退休年龄的基础上，选择提前退出或者继续留在劳动力市场的退休时间范围，这个范围具有弹性空间，同时对于提前退休或者延迟退休采取相应的奖惩制度。[48]

　　目前，国际上很多国家制定延长退休年龄的政策法规时都采取了弹性退休制度。

　　例如，美国早在 1983 年的改革中就提出自 2000 年开始将法定退休年龄提高到 67 岁，采用弹性退休制度，实行“早退惩罚，晚退奖励”政策，最早可 62 岁退休，最迟退休年龄不受限制。法国的改革方案虽然引起了大规模罢工运动，却依然通过并已经开始执行，改革方案主要针对以下几个方面：（1）提高正常退休年龄；（2）提高缴费年限；（3）提高领取养老金的最低年龄；（4）提高提前退休的资格条件；（5）提高伤残退休的资格条件；（6）实行弹性激励。[49]

　　2.2 我国现行退休制度的历史沿革

　　我国现行的法定退休年龄是 20 世纪 50 年代制定的，从建国初期至今 60 多年，除了某些行业、职业发生了变化外，基本的退休制度一直沿用至今。然而 60 多年来，与退休年龄息息相关的经济发展状况、人均预期寿命等都发生了翻天覆地的变化，唯有退休政策确没有明显的改变，通过比较建国以来我国退休制度的相关规定，为延迟退休年龄，解决人口老龄化危机带来可行方案。

　　依据我国关于退休年龄的相关政策法规，可以将我国的现行退休制度分为主体退休制度（正常退休制度）和特殊退休制度（提前退休和延迟退休制度），如图 2.1 所示。主体退休年龄相关规定特殊退休年龄相关规定【1】

　　
　　从上图可以看出，我国的退休年龄不仅包括达到退休条件的正常退休年龄，还包括一些具有特殊情况的提前退休制度，以及高级专家、特殊老干部的延迟退休。即提前退休年龄、正常退休年龄和延迟退休年龄。

　　正常退休年龄是指在总结 1951 年《中华人民共和国劳动保险暂行条例》和 1953年《国家机关工作人员退休处理暂行办法》的基础上，国家在 1957 年《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》中退休年龄做出的规定。即：男性 60 周岁，女工人50 周岁，女职员 55 周岁，同时还对一般工龄和连续工龄做出了相应的规定，由于本文主要是分析退休年龄的相关规定，对于工龄等其他退休条件在此就不一一赘述。至此，我国建立起了统一的退休制度，半个多世纪以来沿用至今。提前退休年龄的相关规定源于 1978 年《国务院关于安置老、弱、病残干部的暂行办法》和 1998 年《关于切实做好纺织行业压锭减员分流安置工作的补充通知》，这两部法案规定了准予提前退休的相关人员和需要具备的相关退休条件。具体包括：①男年满 55 周岁、女年满 45 周岁，累计工龄满 10 年的，从事特殊工种的职工；②男年满50 周岁，女年满 45 周岁，完全丧失劳动能力或因公致残的职工，③有压锭任务的纺织企业职工，工龄满 20 年，在挡车工岗位上连续工作满 10 年或距国家规定的退休年龄不足 10 年的，准予提前退休。

　　此外，针对一些高级专家、学者和女专家、干部，国家也做出了延迟退休的相关规定。1983 年《国务院关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定》和《国务院关于延长部分骨干教师、医生、科技人员退休年龄的通知》，明确指出：①副教授、副专员以及相当于这一职称的高级专家退休年龄可延长至 65 周岁；②教授、研究员以及相当于这一职称的高级专家退休年龄可以延长至 70 周岁；③学术造诣高深、在国内外有重大影响的杰出高级专家，可以暂缓离休退休，对该类人群没有具体的退休年龄界定；④对于科教文卫等方面的骨干型人才可以延后1-5年退休，女同志最长不超过60周岁，男同志最长不得超过 65 周岁。

　　在 20 世纪末期，我国制定了一系列专门针对女性延长退休年龄的规定。这主要是因为我国在政策制定之初，女性的退休年龄就与男性有很大的差距，然而随着女性越来越多的投入到高科技领域的工作中，具有高级职称的女性干部也日渐增多，如果较早退休就会造成人才的浪费。我国分别在1990年和1992年颁发了《关于高级专家退（离）休有关问题的通知》，和《关于县（处）级女干部退（离）休年龄问题的通知》，两个通知均提出：允许具有高级职称的女性专家和干部实行与男性同龄的退休制度。此外，2015年《关于机关事业单位县处级女干部和具有高级职称的女性专业技术人员退休年龄问题的通知》明确提出，自 2015 年 3 月 1 日起，我国正副处级女干部退休年龄延至 60周岁，但若本人申请，可以在年满 55 周岁时自愿退休。

　　以上是关于我国退休年龄的具体规定，可以看出我国近年来针对退休年龄的改革多集中在延长退休年龄的规定上。这一方面表明，我国现行退休制度制定时间较长，与我国目前经济水平和人口结构不相适应；另一方面，“一刀切”的低龄退休制度已不能满足我国多样化的市场经济。

　　2.3 我国现行退休制度存在的问题

　　我国目前对退休年龄的一般性规定，基本上沿用了 20 世纪 50 年代的退休制度，新中国成立已经 60 多年了，改革开放也已经 30 多年了，我国的国情在这几十年间发生了翻天覆地的变化，如果继续沿用这一退休政策，显然是不符合实际情况的。本着一切从实际出发的原则，我们必须从我国现在的国情出发，来探讨我国关于退休年龄的现实国情，同时研究并制定出合理的解决方案。
　　
　　2.3.1 退休年龄偏低与人口发展模式不相适应

　　进入 21 世纪以来，我国的综合国力和经济发展水平与 20 世纪已不可同日而语，经济飞速发展带来的物质条件改善，医疗水平提高，使我国人口已经从“高出生、高死亡”,转变为“低出生、低死亡”的模式。

　　人均预期寿命，受教育年限，初始就业年龄，老年人口抚养比等相关因素都会对退休年龄带来影响。

　　首先，现阶段我国退休年龄与人口预期寿命延长不相适应。我国现行法定退休年龄是以 20 世纪 50 年代的人口寿命为背景的。由于当时的医疗卫生条件有限，人们的寿命较现在而言算是很低的，再加上人口的“高出生，高死亡”,以至于 50 年代我国的人均预期寿命仅仅停留在 50 岁左右；1975-1980 年，我国的男女平均预期寿命达到了 66.3 岁；而到 2010 年，我国的男女平均预期寿命上升为 73.8 岁，可见过去 30 年来，我国人口预期寿命平均提高了 7.5 岁（73.8-66.3=7.5）。[50]我国人口预期寿命见表 2.1.【2】

　　
　　随着预期寿命的不断提高，客观上就要求延长退休年龄。目前，很大一部分劳动者在 50 或 60 岁退休之后还有很强的劳动能力和劳动意愿，他们大多数会选择在退休之后一边领取养老金一边继续工作领取工资。这一现象导致养老金支付压力过大，同时也没有发挥其真正的“养老”作用。

　　其次，受教育年限在不断增加，初始就业年龄不断提高，低龄退休造成人力资本的浪费。人们进入劳动力市场的起始年龄也在逐步提高，据统计资料显示，我国人均受教育年限由 1982 年的 5.2 年提升到 2008 年的 8.48 年，进入劳动力市场的平均年龄也从 16 岁逐步提升到 18 岁，这两组指标还在持续攀升中。[51]

　　如果依旧采用原来的退休年龄，那么就会造成人力资本的严重浪费。同时我们可以将个人的生命价值周期分为三个阶段，即：20 年成长期，40 年工作期，20 年养老期，但是在受教育年限不断提高和人均预期寿命不断延长的情况下，依然沿用旧的退休制度就会使工作时间缩短，由此会使养老金缴费减少，退休收入缩水。

　　最后，不断提高的老龄赡养比在低龄退休制度下加重了年轻一代的养老负担。因法定退休年龄偏低，导致我国目前的养老负担较重，城乡二元结构的消失又将养老的重担全部转移给政府，导致养老金收不抵支，随着老年人口的增加，老年人的消费支出越来越大，新型的“4-2-1 金字塔型”的家庭已经无力承担金塔底端 4 名甚至更多老人的赡养费；这时人们就会将包袱推向社会，这就给原本经济发展水平有限的“未富先老”的国家带来了更大的养老金支付压力。

　　2.3.2 提前退休和退而不休现象普遍

　　“提前退休”现象普遍，边拿着国家的退休金边就业的现象在中国劳动力市场上也成为一种非常普遍的现象。本文所说的“提前退休”,是指不符合法律规定的提前退休行为，那些从事一般工种、身体健康又低于法定退休年龄的非正常退休现象。我国对于提前退休制定了相应的政策法规，然而这些政策在实施的过程中却严重走样，相关群体在利益的驱使对提前退休进行违规操作，很多 40 多岁就开始内部退休，他们一边领取国家给予的退休金，一边从事其他有报酬的工作。在进行国有企业改制的过程中，这种提前退休现象在一定程度上实现了国家、企业与劳动者三方利益的平衡。但在现阶段却出现了种种弊端，关于提前退休的相关政策已经被国有企业当成了减员增效的最佳途径，将养老负担早早都丢给国家，给我国的养老金体系带来了巨大的负担，而这种情况不仅没有得到抑制，还有不断加重的趋势，值得引起我们深思。

　　2.3.3 退休年龄人群差异较大

　　这里所说的不同人群的差异主要包括两方面：一是男性和女性退休年龄人群差异较大；二是不同工种、岗位职工的退休年龄差异较大。

　　我国目前的退休制度对不同性别的职工有不同的规定。男职工退休年龄为 60 岁，女工人为 50 岁，女职工为 55 岁。由此可见，我国男女退休年龄差异较大，在 5-10 岁之间。虽然目前出台的相关法案对于部分女干部的退休年龄已经给予延长，但是总体看来差异仍然较大。随着经济的发展，越来越多的女性参与到社会生产中来，同时男女在受教育水平上的不平等也日益缩小，又由于女性的平均寿命高于男性，如果还沿用差异性的退休年龄，对于女性来说是不公平的。从下表可以看出，在针对 166 个国家的退休年龄进行统计发现，世界上有 62%男性和女性退休年龄是相同的，即使是同那些男女差别退休的国家相比，我国男女工人之间 10 岁的差距也是其他国家“望尘莫及”的。[23]

　　见表 2.2.男女退休年龄差异过大，不利于高学历女性人力资本的发挥，造成了极大的人才浪费，同时也会降低女性继续投资人力资本的意愿。【3】

　　
　　我国现行退休制度对于不同工种、不同岗位的职工规定的退休年龄差异也较大。

　　20 世纪 50 年代对女工人和女干部实行差异退休年龄是依据当时的生产条件和社会状况来决定的，而如今随着生产技术的进步和工作条件的改善，女工人早已不是单一从事体力的劳动者，她们相当一部分从事技术性的工作，大多从事脑力劳动，如果再沿用差异性较大的退休制度已不合适。同时，目前劳动安全和装备水平提高，过去那些有毒、有害等危险工作环境也较少存在，过去的特殊工种也不再“特殊”了。