公众参与城市治理的理论分析

　　第二章 公众参与城市治理的理论分析

　　经济全球化促进了西方“治理”理念的迅速传播，而社会的不断发展和演变则带动了城市治理的广泛兴起。国内外学者都对城市治理的相关理论做了铺垫式的研究，本章就城市治理的内涵与特征、公众参与城市治理的必要性、城市治理中公众主体作用的内涵与表现形式做进一步的分析。

　　2.1 城市治理的内涵与特征

　　2.1.1 城市治理的内涵

　　根据国内外学者对城市治理概念的研究，城市治理的定义主要包含治理主体多元化、公众参与、公共利益分配三个方面。因此，在这里我们可以把城市治理定义为政府行政管理者为了解决城市发展和管理方面的问题而主导的由政府、企业、公众、社会组织等利益集体共同参与的公共利益分配过程。

　　当现行的城市管理模式无法应对发展带来的压力和挑战时，社会必将产生新的治理模式，而新的治理模式的最终目标则是解决当前城市发展面临的各种难题，提高公众生活品质，并推动社会发展进步。虽然不同背景的国家或地区对于城市治理必然赋予不同的政治价值观和内涵，但是城市治理作为全球治理的先进理念，必然包含一些公认的先进内涵，具体可以概括为以下几个方面：

　　首先，城市治理是一种体系结构。这个体系结构包含了城市公众与城市政府之间的委托代理关系、城市政府内部的机构组织关系、城市政府与上下级政府的多层结构关系、城市政府与国际企业之间的关系等等。在城市治理过程中，城市政府处于这些体系中的关键角色位置，必须处理好与各体系中的主体之间的关系，解决各个体系中出现的问题或矛盾，保障各方利益。

　　其次，城市治理是一种制度安排。城市治理必然拥有一套自身的制度和规则，所有处于城市治理范围内的参与主体的行动都在这个制度安排之内，实际上它能充分反映出各个参与主体之间的利益关系，以及各个主体参与城市重大问题决策的话语权和决策能力。当然，城市治理作为一种制度安排必然会随着社会发展而不断完善和变化。

　　最后，城市治理是一种管理的新思维。城市管理强调的是“政府本位”,政府拥有绝对的主导权和决策权，但城市治理还包括了公众、社会组织、私人团体、企业等主体，它强调的是一种合作共治、互利共赢的治理精神，同时“城市治理”还代表着一种精细化的“城市管理”.可以说城市治理是城市管理的创新，它代表着一种新的管理思维。
　　
　　2.1.2 城市治理的基本特征

　　城市治理是建立在多元主体共同、平等参与的基础之上的利益整合过程，它的核心是实现城市公共利益最大化，最终目的是促进城市全面发展、提升城市居民生活质量。城市治理在许多方面都不同于传统城市管理，它具有以下基本特征：

　　一是治理理念现代化。传统城市管理强调政府的单一主导，管理权力过于集中，且执行过程带有强制性，而城市治理则强调“以人为本”、民主法治、高效和谐等一系列新理念，这些新理念不断深入人心，并成为现代城市治理理念体系必不可少的部分①.

　　二是治理主体多元化。在现代城市治理过程中，传统的以城市政府为单一决策主体的决策方式逐渐被摒弃，企业、社会组织和城市公众等利益相关者都被纳入到城市治理的主体中来。这意味着，他们不再只是被当做城市管理的对象，而是参与到城市管理和发展的重大问题的决策、实施和监督过程中来。

　　三是治理体系复杂化。城市治理包含多元化的利益主体，各个主体在城市治理中所有过程中不断进行利益的博弈，对城市政府而言，这本身就是一场复杂的利益权衡过程。而城市政府自身处于城市治理的主导地位，其内外部关系构成了复杂的关系体系，面对民间团体、社会组织乃至个人的游说施压，政府必须维护秩序、处理好矛盾②.

　　四是治理过程民主化。随着城市的科学化发展，更多的城市事务需要征集公众意见和监督，公众享有充分的自由参与并表达正当的利益诉求，而这也能在一定程度上避免政府决策上的失误，提升城市治理过程中决策的科学化、民主化水平。

　　2.2 公众参与城市治理的必要性

　　2.2.1 公众参与是我国民主政治建设的重要内容

　　发展社会主义民主政治是我国社会主义现代化建设的重要目标之一，实现这一目标就必须坚持共产党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，而人民当家作主则是社会主义民主政治的本质要求③.公众参与城市治理并成为城市治理不可或缺的主体之一，这正是人民当家作主的重要体现。

　　我国城市化进程不断推进，大批农村人口转入城市社会，给城市的就业、住房、医疗、环境保护、社会安全等公共服务造成巨大压力，也对城市政府的治理能力提出了更高要求。公众参与城市治理各个环节中并对于城市建设规划等重要问题提出意见、表达利益诉求、对政策制定和执行进行监督，代表着我国公共行政走向民主化、科学化的发展趋势。一方面，公众参与极大地丰富了政策制定者的信息来源，尽可能发挥集体智慧，避免了政策制定和公共服务的盲目性、片面性；另一方面，公众主体在参与过程中，为行政管理者提出合理化的建议，使得政府自上而下和公众自下而上形成城市治理合力，不仅减轻了政府治理负担，而且能够在一定程度上保证决策更加科学合理。因此，公众参与城市治理的过程充分体现了公共管理过程中的民主理念。

　　2.2.2 公众参与是实现公共利益最大化的有效途径

　　现代城市治理的目标是发展城市经济，提高居民生活水平，创建和谐的城市生活系统，即通过城市治理中政府、企业、社会组织以及公众等多元主体的利益互动，最终实现各主体“共赢”.在进行城市资源和利益分配的过程中，政府、企业、社会和公众等利益主体竞争激烈，他们在参与城市治理过程中都拥有表达各自利益诉求的权利。

　　作为城市治理的直接受益者，公众应该成为城市治理的积极参与主体，在城市政府的主导下积极对城市治理中出现的各种问题建言献策，维护集体合理利益，配合政府完成政策的决策、执行和监督过程。政府在整个公共利益分配的过程中，起到主导全局和协调作用，而公众主体的参与，则进一步在整个利益分配中充当利益协调参与者角色。公众在保证核心利益不被侵害的前提下，最大限度保证其他主体的利益，积极促进协调一致，实现公共利益的合理分配，最终的共同目标是实现公共利益最大化。

　　2.2.3 公众参与是城市治理兼顾公平与效率的保证

　　政府在处理公共利益分配过程中必须考虑周全，否则会因利益分配不当引起不必要的公共危机。传统城市管理以政府为核心，对于城市管理的各种政策和问题一般都是由政府直接决策，表面上看节约了时间和成本，但是实际上是未能充分发挥公众智慧和考虑公众的利益诉求，这种决策方式往往会在后续过程显露其不科学性，容易引起各利益主体的矛盾和民众的不满情绪等等。

　　现代城市治理提倡公众参与，一方面，公众参与可以给政府制定政策提供所需信息，减少决策者收集信息的时间成本，同时，必要的公众信息和建议可以排除政府对重要决策的失误，从而提高行政管理者的决策效率；另一方面，公众参与可以使得各利益主体充分表达意见，平衡各自利益，合理配置城市公共资源和政策制定，保证公平。公众主体作为城市治理新的主体参与公共利益分配过程，不仅是社会的公平进步表现，更规避了利益分配过程中“暗箱操作”,使公共行政更加透明，有利于促进社会和谐。
　　
　　2.3 城市治理中公众主体作用的内涵与表现形式

　　2.3.1 城市治理中公众主体作用的内涵

　　在不同类别的事物中，有些事物相对其它事物而言，可以被当做主体（如人类），而有些事物则充当客体的角色（如桌椅）。主体作用发生在不同类别的事物中，它指的是主体相对于客体所应发挥的的支配性作用。那么公众主体作用，即是指公众作为活动参与的主体或主体之一，相对于活动客体所应发挥的作用。它强调的是公众主体对于活动发展的控制力和活动结果的影响力，它的目的是维护公众主体利益。

　　在城市治理中，公众作为参与主体之一的地位越来越受到重视，公众主体作用的发挥也越来越影响城市治理的效果。公众在城市治理中的主体作用可以理解为公众作为治理主体之一，对城市治理过程中的各项事务、决策的影响力和对城市治理中公众利益的维护能力。城市治理中公众主体作用包含三个方面的内涵：

　　一是强调公众的主体地位。城市治理的主体呈现多元化，发挥公众主体作用意味着公众作为参与的主体地位得到确认。公众本身是城市治理的受益群体，公共政策的制定必须以广大公众的共同利益诉求为为基础，公众主体地位则表明公众参与不再是小范围、低层次的参与，而是全方位的参与。

　　二是明确公众参与权利和义务。公众拥有同政府、企业、社会组织同等的治理主体地位的同时，公众在参与城市治理过程中应该享有许多同样的参与权，对政策的制定享有更多话语权，这样才真正使主体地位发挥实际作用。同时，公众主体地位还意味着公众在城市治理中须承担一定的责任和义务，充分做到权责统一。

　　三是突出公众的主体利益。公众主体地位得到重视，表明公众主体的利益受到重视。公众作为参与主体享有更多的话语权和主动性，在参与城市治理过程中就能代表广大公众的公共利益对政府的治理过程和政策制定提出合理化的建议并表达群众利益诉求，使公众的利益得到更多保障。

　　2.3.2 城市治理中公众主体作用的表现形式

　　传统城市管理中，公众处于被动地位，其参与作用表现为被动接受政府安排，参与主动性较低。而在现代城市治理中，公众作为城市治理的主体，其参与地位明显提升，因而其主体作用的表现形式也不同。城市治理中公众主体作用表现为以下几个方面：

　　一是参与范围更广。公众要真正成为参与主体的角色，必须要以广泛的公众参与为作为保障。与传统相比，公众参与范围和内容涉及城市治理方方面面，而不限于政府的特定安排；在参与规模上，由以前的少数人的小范围参与，变为大多数人的更加广泛的公众参与。

　　二是参与层次更高。在传统城市管理中，公众参与层次较低，并且一般都是少数常规性事务。而现代城市治理中公众作为参与主体之一，拥有更多发言权和主动权，与公众主体地位相对应的各项权利促使其可以参与到更高级别的城市治理事务管理和决策中。

　　三是参与权利更多。传统城市管理观念下，公众参与形式、内容、权限、人数都是由政府说了算，公众基本没有自主选择的权力，只能被动接受安排。而公众主体地位则意味着公众在城市治理中同其他参与主体享有平等地位，拥有更多自主权利，可以掌握参与主动性。

　　四是参与作用更大。传统政府为单一主体的城市管理模式，过分强调了政府核心作用，政府过分充当“划桨者”角色，导致政府什么都管，但不一定什么都能自己管好。而公众主体地位得到认可，意味着公众主体作用受到重视。公众可以利用更多参与权利在城市治理中发挥更大作用。

　　城市治理是多元主体共同管理城市事务的过程，但又不仅仅是一个管理过程，它更是一种体系结构、一种制度安排和一种管理的新思维。城市治理吸收的是现代化的治理理念，拥有着多元化的参与主体和复杂的治理体系，并且在治理过程中体现民主行政的精神。现代城市治理强调公众主体地位及作用，意味着公众参与范围更广、层次更高、权利更多、作用更大。本章主要对城市治理的内涵与基本特征、公众参与城市治理的必要性以及城市治理中公众主体作用的内涵与表现形式做理论分析，为下一章进行公众主体作用现状分析作理论铺垫。