城市治理过程中公众参与探析导论

　　第一章 导 论

　　1.1 选题背景和意义

　　1.1.1 问题的提出

　　西方资本主义国家从 20 世纪 60 年代开始更加重视平等、多元等后现代社会价值观，在这个背景之下便产生了一种符合当时西方国家社会民主政治要求的社会治理理论，并广泛应用在国家公共事务的管理中，它的产生给当今城市治理理论提供了理论基础①.随着全球化发展的不断深入，城市政府着眼于改善治理效果以提高经济效益和适应新时代的发展要求，于是治理理论的分析方法和框架被用以解决传统城市管理所面临的各种困境，那么城市治理理论便由此产生②.

　　在我国传统的城市管理模式中，政府部门几乎掌控着管理城市的所有信息并行使城市管理所有职能，无论社会还是公众都必须受制于城市政府③.但随着我国城市化进程的加快，传统城市管理模式并不能有效解决城市管理中所面临的新的挑战和困境，无法适应时代的发展要求。现代城市治理强调城市治理的多中心和多主体，提倡公众参与到城市治理的各个环节中来，这样不仅能加强政府同公众之间的有效沟通，保证公共政策的公平合理，还能降低政府行政成本，公众参与城市治理已经成为城市内涵多元化发展的必然要求。我国有许多城市虽已进行城市治理的实践，但当前我国公众参与城市治理还存在诸多现实的不足与障碍，公众主体作用还不能得到有效、充分发挥。如何充分凸显我国城市治理中公众主体地位并充分发挥其作用，将成为本文研究的重点。

　　1.1.2 公众主体作用研究的理论意义

　　研究我国城市治理过程中公众主体作用有如下理论意义：

　　（1）是社会主义民主的内在必然要求。随着经济体制的改革，人们生活水平得到显着提高，人们参与国家事务的热情和需求也不断增加。人们通过参与城市治理来表达多数人的利益诉求，发挥自身主体作用，这不仅是我国公民政治权利实现的一种途径，也是公共行政走向民主行政的体现，更是社会主义民主的必然要求。

　　（2）是新公共管理理念的体现形式。公众价值观的提升和民主意识的提高都对现代城市治理提出了更高要求。新公共管理理论主张多元化公共管理主体参与管理，以最大限度实现管理的公平和效率，将政府公共权力让渡给公众并要求政府在提供公共服务时对公众建议和诉求作出反馈。而公众只有在城市治理中行使法律保障的政治权利，才能更好地实现公平和民主以及公众利益最大化。

　　（3）是建设服务型政府的需要。建设服务型政府就是要做好服务、让权，让政府与公众共同参与并进行有效互动。我国目前还没有具体的法律法规来保障和规定公民参与城市治理的程序、渠道和具体方式，然而公众参与的诉求仍然在不断增加。

　　政府要转变执政理念和执政方式，将公众纳入到城市治理中来，重视城市治理中公众的地位和作用，这也是我国行政管理体制改革的一种必然的趋势。

　　1.1.3 公众主体作用研究的实践意义

　　研究我国城市治理过程中公众主体作用有如下实践意义：

　　（1）有助于促进公共行政民主化。公众参与到城市治理，实际上是一种参与公共行政的方式，公众在参与过程中有机会表达自身的利益诉求，并可以通过群体的力量来影响执政者的公共决策过程和结果，从而让合理的利益诉求转化为实践。在这个过程中，公众可以合理地行使宪法赋予的民主权利，有助于增强我国城市治理的民主性。

　　（2）有助于防止公共权力的滥用。现代城市治理提倡多主体和多中心治理，让公众主体参与城市管理的决策、实施、监督的全过程，有助于防止城市政府部门相关人员假借维护公共利益之名为自身牟取私利，一定程度上遏制了公共权力滥用。

　　（3）有助于公共决策的公平合理。政府在社会生活中的地位决定了其在城市管理、规划过程中的主导作用，涉及公众利益的决策过程往往由少数部门少数人员决定，这使得公众利益和权利得不到保障，而公众参与不仅能够表达利益诉求，更能够发挥群众智慧，同政府形成治理合力，使公共决策更加公平合理。

　　1.2 国内外研究综述

　　1.2.1 国外研究综述

　　（1）关于治理理论的概述“治理”一词在古希腊语中本意是指控制或操纵，它的概念起源于城市环境，最先用于解决城市发展中的问题，慢慢也被用于企业和国家治理，再后来被用于全球治理以解决全球化背景下的经济社会的发展问题①.20 世纪 90 年代以来，国外学者分别从国家和社会、公共部门和私人部门、权力和责任等诸多角度对于“治理”的概念进行界定②.

　　奥利弗·E·威廉姆森从经济学的视角，认为治理是一种制度框架或者工具，利用合理的治理机制可以维护良好秩序并消除或缓解对实现共同利益构成的威胁①.

　　詹姆斯·N·罗西瑙认为治理是一种为大多数人所认可的规则体系或管理机制，它是为了实现某些共同目标而进行的活动，并不需要依靠政府或者国家强制力来发挥作用②.

　　皮埃尔·塞纳克伦斯认为虽然治理的定义并不确定，但至少它表明了除了政府拥有合法的权力之外，其它社会机构和组织也可以参与维持社会正常秩序并参与各种社会管理活动③.

　　Beate Kohler-Koch 认为，治理与政府是不同的，政府是在宪法权威基础上的社会管理的代理机关，而治理则是为了整合多元化的公众偏好和利益而进行的活动④.

　　世界银行认为，治理是“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式”,并且有非政府组织或者私营企业参与的治理才是良好的治理⑤.

　　威格里·斯托克认为治理意味着向传统政府权力中心发起挑战，社会机构和私人团体逐渐在承担起公共事务管理的责任，并且公众也可以根据意愿分享政府公共行政权力，而政府则可以对他们起到引导和支持作用⑥.

　　全球治理委员会则进一步对治理概念作出阐释，认为治理是诸多公共机构、私人团体或者个人管理共同事务的方式的总和，它是一种为了统筹不同利益而进行的持续性管理过程⑦.

　　（2）关于城市治理问题明确了“治理”的含义之后，那么可以认为“城市治理”即是将治理应用到城市公共事务管理的过程。现代管理文献表明，城市治理包含了十分广泛的实践，包括了社会福利、环境保护、教育和自然规划等领域，并且在这些领域里中央和地方可以采取合作和互相协调的方式进行管理⑧.国外学者主要观点如下：

　　Lefiwich 和 Adrian（1994）指出，城市治理的兴起要归因于西方国家的援助组织和发展机构，他们自身必须具备良好的治理才能更好地对第三世界国家提供援助⑨.

　　Rhodes 和 R·A·W.（1996）认为，城市治理最少应该涵盖了政府治理、企业治理、新公共管理等方面，并且城市治理应该是好的治理⑩.Majone,Giandomenico（1997）深入分析了在城市治理模式转变的过程中政府从政策主导转变为同社会组织共同参与协商的过程，指出这一转变的根源是治理理念的兴起，也是政治民主化发展的必然①.

　　Pierre（1999）认为城市治理注重过程，但这个过程并非价值观中立，不同国家背景或同一国家背景的不同城市的治理模式有所不同，它反映的是一个国家或地区的价值观和准则②.

　　（3）关于公众参与城市治理1947 年的英国《城市规划法》规定公众有权对城市规划发表意见，也有权对城市规划中不满意的决策提出上诉；1968 年斯凯夫顿报告提出了不同于传统公民参与的方法、途径和形式，这两件事是公众参与城市治理的重要里程碑③.

　　Sherry·R·Arstein 认为公众参与城市治理其实是一种公众运用法律赋予的合法权力在政治、经济生活中表达意见并发挥作用的过程④.他按照公众参与途径的从少到多提出了公众参与“阶梯论”,公众从“咨询”一直到最后的“全型参与”分为八个不同层次，其分类方式虽然不能完全适用于所有国家特有的公众参与途径，但他的这一分类理论为判断公众参与能力，探索公众参与的最佳途径做了重要提示⑤.

　　Renee A. Irvin 和 Johon Stansbury 在 Citizen Participation in Decision Making:Is ItWorth the Effort 一文中论证了当前公众参与政策制定的趋势，并从“公共池塘”悲剧分析水环境治理政策制定中的公众参与价值，论证了公众参与的合理性⑥.盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中指出，公众参与可以帮助政府实现其行动合法化，同时对参与的理念和参与的结构、管理技术等进行详细分析，为参与式治理框架的建立提供明确方向⑦.约翰·克莱顿·托马斯在《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》一书从参与者的角度构建了一个公众参与的有效决策模型，使用案例论证了其公众参与模型的有效性，为公众参与形式、路径提供了实用的行动指南⑧.

　　从国外学者的研究来看，他们大多数认为公众参与城市治理是一种普遍趋势，公众参与并运用合法权利维护自身在政治、经济生活中的利益，是公众价值的体现。目前，国外关于城市治理中公众参与的文献偏少，大多数是进行理论研究，公众参与城市治理的实践论证研究相对偏少。

　　1.2.2 国内研究综述

　　（1）城市治理概念与内涵目前，国内很多学者都对“城市治理”的概念进行了研究。丁健（2004）认为，城市治理指的是城市中各种公共组织、私人团体以及公众共同参与城市共同事务管理的所有方式之和①.葛海鹰（2005）认为，城市治理指的是城市政府部门和其他利益主体依照城市法律法规对城市经济、社会、环境等方面不合理行为进行整治和调节的过程②.孙荣、徐红和邹珊珊（2007）认为，城市治理是所有参与主体对城市公共事务进行管理的过程③.徐静（2008）认为，城市治理是指城市政府、社会组织、企业和公众经过协商完成城市发展相关决策的过程④.周诚君和洪银兴（2003）认为，现代城市治理就是城市政府和公众社会在城市发展和管理中共同决策的过程⑤.王佃利（2006）认为，城市治理是指城市中所有治理主体在平等参与、协商合作的基础上，参与管理城市公共事务并进行利益整合过程⑥.踪家峰（2008）认为，城市管理强调城市政府决策沿用城市政府组织的等级结构执行的过程，而城市治理在不排除传统政府主导的前提下强调决策的多元化发展⑦.

　　从学者的研究来看，城市治理可以被定义为一种过程、方式或管理职能，但他们对城市治理的定义都包含两个方面：一是城市治理的主体包括政府、企业、公众、社会组织和其他利益机构；二是城市治理的目的都是为了解决城市公共问题，维护公共利益。因此，对于城市治理的定义必须遵循城市治理的基本内涵，即强调公众参与、主体多元化和合理分配利益。

　　（2）我国城市治理中的公众参与问题关于我国城市治理中的公众参与存在的问题方面，蒲金燕、漆佳红（2006）认为我国城市治理中公众参与存在公众参与意识和能力不足、政府对公众参与认识不足、公众参与组织性单一、公众参与法制建设滞后等问题⑧.向荣淑（2007）认为，公众参与城市治理存在经济、体制和机制三个方面的障碍，它们分别导致了弱势群体无法参与城市治理、治理渠道不通畅和公众参与意识淡薄⑨.陈江群（2009）认为，公众参与已成为城市治理架构不可缺少的一部分，我国公民参与城市治理的实践虽然取得一定效果，但总体还处于较低层次，参与过程中依然存在许多问题①.其其格、潘明（2013）认为，我国公民参与城市治理过程中存在公民参与意识薄弱、未真正做到“让民做主”、行政执法过程中公民参与不够、公民参与的渠道不畅等问题②.

　　关于我国城市治理模式的转型方面，许培佳、董平平（2011）认为，城市化的发展给传统城市管理模式带来严峻挑战，应该从传统城市管理模式转向引入善治的城市治理模式③.史杨（2011）认为，公众参与城市治理是我国转型期社会发展的必然，是城市地域内实现公共利益的最佳途径，也有利于协调社会矛盾、激发社会创造活力④.莫于川（2013）认为，必须通过城管体制、机制和方法创新，树立公众参与、共同治理的理念，才能形成有助于城市社会发展和提高城市公众生活品质的城市治理模式⑤.

　　关于改善当前城市治理中公众参与效果的措施方面，张莉、杨守广（2010）认为，公众参与城市治理不仅具有历史必然性，还具有政治合法性以及决策学意义上的科学性与合理性，必须提高公众参与意识，完善公众参与城市治理的法律制度⑥.

　　周耀虹（2010）认为，公众参与要以理念坚持、合作共治、法治保障，促进政府与公众、社会组织、企业等形成共同治理，实现双赢⑦.杨艳东（2011）认为，只有正确认识公众的参与需求，以平等、合作的方式引导公众参与城市治理，才能保证良好的公众参与效果⑧.

　　总的来说，我国学术界对于公众参与城市治理的研究主要包括了城市治理相关概念和理论背景、公众参与城市治理现状、参与途径、存在的问题以及改善对策等等。但仍然缺乏对于公众参与机制构建的全面性和系统性的研究，至今为止还没有相对完善可行的改善对策，并且对于相关理论的研究主要是借鉴的方式，创新性不够。本文结合我国部分城市治理的实践，分析我国城市治理中的公众参与存在的问题及其影响因素，主要目的是为了突出公众参与在整个城市治理过程中的重要作用，并针对如何有效发挥公众主体在我国城市治理中应有的作用作出进一步探讨。
　　
　　1.3 本文的研究方法和主要创新

　　1.3.1 研究方法

　　本文的研究方法以马克思主义方法论为指导，具体有以下方法：

　　（1）规范研究法。首先厘清公众参与和城市治理等基本概念及理论，然后对我国现代城市治理中公众主体作用发挥存在的问题、不足之处和原因进行分析，在此基础上找出解决问题的对策。

　　（2）案例分析法。对我国近年来各城市城市治理中发挥公众主体作用的具体实践作案例进行分析，以此来阐述我国城市治理中公众主体作用发挥的具体成效和存在的问题。

　　1.3.2 主要创新

　　一是借鉴国内外的研究理论，论述我国城市治理中公众主体作用的内涵与表现形式，并概括分析目前我国部分城市在城市治理中发挥公众主体作用的具体做法和取得的成效。

　　二是从跨学科研究的角度，将城市治理理论和公众参与理论有机结合起来，论述我国城市治理中公众参与的必要性，并为有效发挥我国城市治理中公众主体作用提供思路与对策。