对外贸易政策制定和执行中政府行为的理论分析

　　第二章 对外贸易政策制定和执行中政府行为的理论分析

　　2.1 对外贸易政策与政府行为的简要考察

　　对外贸易政策是一国政府在其社会经济发展战略的总目标下，运用经济、法律和行政手段，对对外贸易活动进行管理和调节的行为；它是体现一国对外经济和政治关系的总政策。对外贸易政策反映了一国的政府行为，政府通过制定并管理外贸政策来调节外贸活动。

　　政府行为，是指政府以及政府公职人员利用公共权力，发挥政府公共管理职能，同外界环境互相作用，在对社会公共事务进行管理的过程中所形成的行为。

　　在外贸政策的制定和执行中体现了国家利益，而政府正是此利益的依托和实施者。所以，贸易政策的选择和实施必然带有政府行为的深深烙印。在当下的格局下，全球贸易的迅猛推进，发挥外贸政策中的政府行为的作用势在必行，而且WTO也通过对政府行为的约束来促进国际贸易的自由化的发展。对于政府行为的基本原则，刘光溪认为应该是"有所为有所不为".

　　2.1.1 对外贸易政策制定和执行的概述

　　国际贸易政策和一国的其他政策互相联系。当政府制定和执行一种外贸政策时，基于国家利益的目的，其他的政策的运行作用也会受到牵连，它们是不会独立存在的。国际贸易政策的制定和执行是从一国实际情况出发，并且它还要按照政策导向，以国家利益作为基本原则。

　　国际贸易政策的运行机理包括了数个阶段，其中最重要的就是外贸政策的良好制定和执行机理。中央政府的政府行为也会在政策的制定和执行中得到最好的体现，地方政府的政府行为更是如此。从现实出发，中央政府是中国外贸政策制定的载体，执行的方式和路线是作为国际贸易政策的执行的内容而存在的。

　　第一、对外贸易政策的制定

　　基本上，国际上的所有国家都是通过本国的立法机构来制定国际贸易政策的。国家立法机构通过征求社会等各种集团意见，进行分析整理，然后作为制定国际贸易政策及措施的依据。国家立法机构通过颁布外贸政策来确定外贸的导向和原则，也包括了政府行为的一些权力范围等。

　　在中国的实际情况下，中央政府是中国外贸政策制定的主体，在中国对对外贸易进行调节和管理中发挥着相当重要的作用。政府在外贸管理中不断优化政府行为调整外贸政策和战略，从而达到国家利益的目标指向。在分析中国对外贸易政策时，特别是对在制定过程中政府行为的研究要多方位思考，包括这些角度：政府制定对外贸易政策的意向的可行性；制定外贸政策的效度分析；制定者的个人偏好对外贸政策的作用。

　　第二、对外贸易政策的执行

　　国家外贸政策的执行主要包括下面的机构和方式：

　　1.国家通过设置不同的管理机构来管理进出口贸易。
　　
　　各国对本国对外贸易的管理，一般通过国家立法机构制定或修改对外贸易政策，并由有关的行政机构来管理和实施。比如美国的国会是他们国际贸易调节权的主体，联邦政府是通过国会的立法，制定和执行外贸政策，具体管理又分散于政府部门，出口管理工作的职能由商务部、国防部、能源部等分别执行，商务部下属国贸委员会管理进口事务。中国的对外贸易事务是由商务部统一管理的。

　　2.管理进出口贸易机构，海关是执行机构之一。

　　海关是对进出口贸易进行监管的国家行政机关。所有在外贸中进出口的商品都必须在进出口海岸进行申报，这都是由海关负责的，在海关检查无误以后才能进出国境。

　　3.政府在推进外贸间的和谐运行中参与国际上的多种维护管理的经贸机构和组织。

　　这些机构和组织主要包括：（1）国际上维护外贸和谐的组织，比如WTO、国际货币基金组织等；（2）地区贸易集团，如欧盟、亚太经合贸易组织等；（3）政府间建立的类似卡特尔的国际组织来管理共同的对外贸易行为，如石油输出国组织；（4）对某些种类的商品进出口所采取的管理和约束的国际间商品协定，如《多种纤维协定》。

　　2.1.2 对外贸易政策与政府行为关系的论述

　　如果将国际贸易与国内其他经济活动作比较，会发现国际贸易从起先到最终都存在着一国政府对国际贸易活动进行政策干预的特点。作为干预外贸活动的一种手段，政府实施对外贸易政策来调节和管理外贸活动。在对外贸易政策的选用中体现了国家利益，而政府正是此利益的依托和维护者，所以，对外贸易贸易政策的选择和实施必然带有政府行为的深深烙印。政府行为对外贸也存在着消极和积极的两个方面的影响。

　　西方经济学也是从把握对外贸易中政府行为的作用和管理中进行探析然后脱颖而出的。政府行为干预国家的贸易政策从而实现国家利益。自由主义思想家们认为自然规律是外贸经济发展的主要力量，政府干预导致自然规律失衡从而给社会带来灾难。在外贸状况的不断好转以及各国之间合作度的加强的背景下，基于政策中的政府行为的定位，政府在干预政策和放任政策中该如何选择，各国学者都进行了不同的争论。争论的核心在于外贸政策中，政府是该有所为与否。抛离争论结果，学者们一致认为分析对外贸易政策中政府行为必须从国家利益着手，在制定和执行外贸政策和发展外贸中，政府必须有所为。

　　2.1.3 中国在国际贸易政策运行中政府行为的概况

　　中国在设立外贸管理的机构时，进行了一系列的改动，仍然是繁琐的。外贸政策的最高决策的行政机构是国务院。在中央政府的属下的十几个机构一起进行制定和执行外贸政策，这些机构有商务部和海关总署、中国人民银行、国家外汇管理局、财政部和其他各种相关的机构部门。最主要的是上述的行政机构中其实没有一致的对外贸政策进行制定和执行的机构，各自为政、各行其是，机构冗杂等问题在所难免。

　　中国的实际情况中，对于外贸政策的制定和执行过程，根本就没有确定的透明的法律规章进行阐述。国际贸易政策的决策往往是经过探讨和商议的方式形成的。这样就导致政府在制定外贸政策过程中要不同的机构之间进行沟通协调，政府的效率大打折扣。

　　中央政府作为主体，深深作用于外贸政策的制定和执行，但在实际过程中，更会受到地方政府的干扰。按照总导向，地方政府必须与中央政府的利益一致，但事实上也存在着冲突。地方政府从自己的利益出发，会很好的对中央的贸易政策进行贯彻实施，也会采取不同的优惠措施来弱化中央政策的作用。在中国现实情况下，失业现象严重化，地方政府为了解决由此带来的一系列问题，大大增加了成本，他们就会弱化中央的外贸政策进一步减小成本防止各种冲击。中央政府必须在坚持贸易自由化的进程中思虑地方政府的条件下进行适当的进行调整，因地适宜的缓步推进。在中国加入世界贸易组织的大背景下，地方政府的保护贸易的手段必须禁止来适应这个大环境，从而更好地提高竞争力。政府也将会对地方政府的损失实施补贴政策。

　　作为发展中国家的一员，中国要更好地推进自身的发展，保证政府行为在外贸政策中和谐运行，在一定的阶段内必须实施贸易保护政策。比如技术性贸易壁垒和关税政策的实施就能很好的推进外贸的发展。国际上各国的不同的贸易保护政策，都从不同程度上体现了政府行为和作用的影响力。

　　2.2 传统国际贸易理论对政府行为的分析

　　传统国际贸易理论对政府行为的研究各有千秋，虽然在政府行为的模式方法目标等方面有些不同，但它们都承认政府行为在外贸政策制定和执行中有着至关重要的作用，认为政府必须进行干预来促进对外贸易的发展。历史上出现的自由贸易理论和贸易干预论是两个对立面，它们分别阐述了政府放任与政府干预都给经济产生了良好影响。由此可以表明，不同国家可以采取不同的外贸政策从而在保护自身贸易的同时实现国家利益。

　　2.2.1重商主义对政府行为的分析

　　西方经济学也是从把握对外贸易中政府行为的作用和管理中进行探析然后脱颖而出的，最初恰好是通过重商主义理论来作为开端的。重商主义理论的一个主要特点在于在外贸中政府干预通过政府行为的实施来实现国家利益的目标导向。

　　这恰好是早期对外贸易中政府行为的定位作用的体现。资本主义的发展有一个资本原始积累的过程，而这些政府行为原则的形成与货币资本的积累有关，在当时的历史条件下，为了实现货币财富积累的目标，就必须发展贸易。在国内，要消除杂乱无章的状态；在国外，要求有强有力的政府保护对外贸易的和谐运行。在此种背景下，重商主义作为国家的经济政策出现。在早期的阶段，重商主义以"货币差额论"为主要观点，当时的商品生产并不发达，这种思想主要强调绝对的贸易顺差，国际贸易还未普及，他们建议政府要进行干预，控制商品进口和货币外流，通过政府权力来达到货币的流入。在当时西欧一些国家的贸易经济政策上体现得很明显，如在英国爱德华四世统治时期规定，输出金银者要处以重刑。政府还规定在外国商人要把自己的外国铸币全部换成英国货币且完全用以购买英国的物品。

　　晚期阶段主要以贸易差额论为主要思想。主要是在 16 世纪末到 17 世纪中期，他们认为为了保证外贸的出超，国家必须采取积极地措施对外贸进行管制。他们主张政府实行保护关税，减少或取消出口税，达到限制进口刺激出口的目的；管制本国工业鼓励发展制造业；建立"皇家手工工场"、舰队和贸易公司来促进出口贸易；政府采取补助贷款奖金、免税专利等方法发展对外贸易。"他们开始明白，一动不动地把钱放在钱柜里的资本是死的，而流通中的资本却会不断增值。……人们开始把自己的金币当做诱鸟放出去，以便把别人的金币引回来".

　　人们主张政府的作用主要在于确保国际贸易的顺差增加国内财富。重商主义的理论的普及，使得西方一些国家推行了以货币流入为导向的外贸政策。他们都是重视商业并且期望货币流入，主张政府行为的切入该通过政策手段来干预对外贸易，从而实现贸易顺差。重商主义的一系列观点，如强调政府对外贸的干预，运用关税等措施奖励出口限制进口等，对广大发展中国家依据实际制定相应的外贸政策有非常重要的现实意义。

　　中国在改革开放以后的国际贸易政策进行了一些调整，初期也带着重商主义的标签。计划经济体制的存在导致中国自主创新技术的缺乏，政府由此不断引进国外先进技术和资本，同时不断鼓励出口，在相当大的程度上发展了生产力。这与重商主义的主张也趋向一致。国家外汇储备的不断上升，是中国实行改革开放政策以后伟大的成功（见表 2.1）。国家在防御货币投机时是要有相当存量的外汇储备，但如果是中国高量的外汇储备会导致一些问题。比如导致货币供给的盲目上升从而使泡沫化现象加剧；贸易顺差的不断增长也会造成各国之间贸易摩擦变多。

　　

　　由此可以看出，重商主义在中国实际中存在着局限性，特别是基于政府行为在外贸政策运行中的状况的角度。增加国家外汇储备从而达到贸易顺差只是实现国家利益的方法之一。这种出口导向的政策对于国家的特定阶段是有借鉴意义的，但是并不能一劳永逸。

　　2.2.2 李斯特保护幼稚工业贸易理论对政府行为的分析

　　德国历史学派的先驱者李斯特是德国贸易保护理论的首倡者，他的贸易保护理论是在与自由贸易理论论战的过程中逐步形成的，他认为自由贸易理论忽视了国家利益，因而会使落后者陷入灾难之中。因此，他认为自由贸易需要从实际情况着手，政府行为要干预外贸来实现有条件的国家利益。

　　李斯特的保护贸易理论是基于生产力发展的角度，提出要保护国内幼稚工业，痛斥以往理论的以财富为导向的观点，认为对外贸易的发展必须要以生产力为前提才能一致实行。特别是落后国家要制定和执行贸易保护政策来提高本国产业的竞争力和外贸的发展潜力。在生产力理论和经济发展阶段论理论的基础上，李斯特推出了保护幼稚工业贸易理论。他提出关税制度是贸易保护的重要途径。他把国内经济的发展分为五个进程，并认为经济进程决定贸易政策，各国经济的进程不同，选择实行的贸易政策也应该不一样。可以说李斯特的保护幼稚产业学说通过历史的实践证明"自由贸易政策和保护贸易政策一样，是一个国家经济发展到一定阶段的政策制度安排。处在不同发展阶段的国家应该采取不同的贸易政策，而不能接受统一的对外贸易政策".李斯特进一步完善了重商主义和保护贸易主张，基于生产力理论的角度，证明了经济不发达国家实行政策干预和保护贸易的重要性；他还在此基础上给出针对性的见解对策，发展了自已的保护幼稚产业理论体系。李斯特的保护幼稚工业理是以保护发展国内经济发展为基础，不是主张采取一成不变的贸易保护政策，而是着眼于资源的动态优化配置，政府根据经济需要进行调整，对相异的经济机构推行不一样的外贸政策，从而作为外贸政策的制订依据。应该说，李斯特的理论在现实中依然得到了普遍的应用，有很强的借鉴价值。其原因就在于：他的这个理论合乎情理。不过仍存在不足，夸大了国家政府行为对外贸和经济的影响。他动态化地分析一国参加国际贸易的经济利益，认为自由贸易理论强调各国透过国际分工和交换，可以获得经济利益的结论是建立在短期分析基础上的，没有考虑后起的国家经济发展的需要；这种短期追求眼前消费廉价商品的利益对于一个处在工业发展过程中的国家，并非有利，有可能葬送该国生产力的发展，妨碍其工业化发展进程，失去的是长远的利益。

　　2.2.3 凯恩斯超保护贸易理论对政府行为的分析

　　为了缓解经济衰退，凯恩斯认为重商主义理论确实可以增加就业机会，弱化经济危机的影响，促进生产力发展；并劝说政府实行干预调整进出口策略，奖出限入。他认为，这样做有三个好处：第一，消费者通过消费来使就业机会不断增长；可以让人们通过增加对国内产品的消费来增加就业；第二，在完成了贸易平衡的基础上，能与出口量相抵消从而使落后国可以适量贷款；第三，可以获得社会舆论的帮助。凯恩斯强调一国贸易收支顺差与总需求存在关联，对外贸易的多少是看贸易顺差的多少而定。因此政府应该干预对外贸易。因此，凯恩斯说："读者决不可以轻下结论，认为我将主张何种实际政策。贸易限制，除非有特殊理由可以为之辩护，否则一般说来，的确颇可非议。实行贸易限制政策也不一定能达到预期效果，因为有私人利益、行政无能以及事情本身之困难等等原因，结果可能和原意背道而驰".

　　围绕着整个国家宏观经济稳定、国内各种生产资料在总量上合理配合和充分利用、国家总体实力的增长这些论题，凯恩斯指明维持国内经济的稳定保持经济发展主要依靠外贸政策中政府行为的干预。他认为政府应该干预外贸活动，奖励出口限制进口，争取贸易顺差。缓步推进超保护贸易政策。

　　通过表 2.2 的指标反映，1998 年后我国市场经济体制的形成和改进，中国自给自足的状态更是进一步抬升，国内经济出现了供大于求的需求约束均衡状态，这恰好和凯恩斯主义的假设条件符合，国内的贸易顺差与经济增长已成正相关关系。

　　

　　凯恩斯主义的对外贸易理论要求国家对外贸干预，在一定程度上可以使国内经济危机得到缓解，从而起到保护国内市场的作用。基于外贸政策中的政府行为，这个政策能够对本国的优势先进产业进行保护，并且能提高竞争力。于我们而言，一定程度的这个政策能够扩大国内需求，增加就业扩大出口，可以缓解经济的变化不均衡。对于需要迫切完善经济的国家而言，此种经济的持续发展正好是超越其他国家的方法中的一种。一国政府是要让本国经济平稳发展作为国家利益指向之一，在供大于求的需求约束状态下，我国恰好能够一定程度上采取这种贸易政策。因为经济的不断发展，我国鼓励出口导向的对外贸易政策已经作用不大。基于我国外贸增长迅猛的状况，政府行为和政策应该和谐一致，把握政府制定和实行外贸政策中的政府行为关系至关重要。

　　2.3 国际贸易新理论对政府行为的分析

　　2.3.1 国家竞争优势理论对政府行为的分析

　　关于政府行为在国家贸易政策中的定位影响，国际上各学者都对此争论不休。

　　而1980年后出现的国家竞争优势理论作为新国际贸易理论之一，指出政府不该对对外贸易展开直接干预。美国哈佛大学商学院教授迈克尔·波特认为，各国的竞争优势体现在各个行业之间；国家富强与否的根源在于各国能不能在参与国际竞争和分工中获得优势；国家竞争优势主要受企业竞争、要素条件、需求条件和产业链等因子影响。这四个条件可以独立存在而产生影响，也可以互相之间影响。

　　这四个条件构成完整的机制，结合起来对国家竞争优势产生决定性的影响（见图2.1）。

　　

　　波特认为，一国的政府行为和贸易政策能够对这四个因子产生作用，进一步去对国家竞争优势产生作用。基于国家的宏观背景下，政府行为主要是通过这四个因子施加影响从而对国家竞争优势产生作用。政府对要素条件的作用主要体现在制定外贸政策、政府行为干预、补贴措施等行为；对需求条件的作用主要体现在制定产品规则等行为；对相关产业链作用而言，主要体现在政府行为的不同手段从而进一步作用于公司产业结构和竞争方式。因此，政府行为作用十分重要。

　　国家竞争优势理论结合了企业产业和国家三方的竞争优势，包罗万象。这个理论研究了四个因素对外贸的作用，深入分析了政府行为对外贸政策及对外贸易的整体性影响。该理论指出国家经济的发展的趋势其实正是国家竞争优势的发展的体现。世界各地的实证研究都从证实角度对此理论进行了说明。美国经济在20世纪80年代处于财富推动阶段，美国许多工业正在衰退，政府的政策也不利于生产效率的提高的，经济缺乏推动力，对持续竞争优势的造成了损害。与之相反的是日本。日本经济在20世纪70和80年代正处于创新阶段，虽然遭受日元升值和石油危机的打击，但是经济发展的后劲仍然很强，政府也大力创新提高竞争优势。

　　国家竞争优势理论指出，一国政府要做好自身定位，扮演好竞争主体的责任，积极与企业和产业进行整合，推动竞争优势的发展。政府可以通过建立一些有竞争性的项目来实现产业优势从而为企业优势提供良好的外部环境。但是政府试图对产业内部的结构进行管理和保护的话是行不通的。国家竞争优势理论认为多种因素对竞争优势产生了影响；政府行为在竞争优势中发挥了很大的作用。这对于发展中国家外贸的发展无疑具有积极地指导意义，对一国贸易的发展趋势也有借鉴作用。

　　2.3.2 战略性贸易政策理论对政府行为的分析

　　战略性贸易政策，即是政府通过出口补贴等政策干预方式，以市场的不完全竞争为基点，促进国内战略性产业的发展，进一步提高国际竞争能力，谋取战略性利益，带动经济的增长。战略性贸易政策是以国家利益作为决策的基础，认为出口鼓励与进口限制实际上有利于本国福利的增加。改善福利主要可通过政府利用关税抽取垄断租金、为本国企业提供出口补贴并通过贸易壁垒等限制国外商品流入来实现利润转移，政府还要对外部性明显的产业提供战略支持，从而谋取额外的市场份额和既得利益。战略性贸易政策的特点在于它能使国内垄断产业超越国外，更好的发挥优势作用。

　　在贸易政策中的政府行为定位角度，战略性贸易政策与以往的政策主张完全不同，它痛斥了所谓的自由化的外贸政策。这种理论基于规模经济，在竞争市场的不完全的条件下，分析了政府对外贸进行干预的正面性，同时对外贸政策制定和执行的选择进行了研究，指导了国家利益导向的外贸政策的制定。凯恩斯指出，在不完全竞争的市场，存在着垄断利润，政府在外贸政策上要灵活多变，采取多样的外贸政策，通过政府行为和战略决策的多样化来降低边际成本，获得规模效益，从而实现本国经济增长的目标。政府要在一定程度上扶持国内竞争力强的产业，能够在产生更好的竞争优势从而促进外贸的提升。

　　战略性贸易政策的制定和执行存在着很多的制约因素。规模经济必不可少；市场竞争的不完全性也是制约因素之一；政府对企业产业信息的透明和对称，同时要有明确的收益规划；企业要配合政府的补贴措施；国际上国家不会针对性的进行报复。这些制约因素都决定了战略性贸易政策不能很好的在现实中实施。日本曾经成功的采取了这种贸易政策，获取了很大成就，也提升了关注度。但是如果把对战略性贸易政策放在中国实施时，会察觉到中国的经济体制也是制约因素。

　　市场经济体制的缺陷会导致收益不高，政府行为的盲目行事，不从客观规律出发不按经济规律办事，那外贸政策制定和执行的选择也必将会出现不可逆转的错误。