我国失地农民社会保障政策的模式分析及经验启示

　　四、我国失地农民社会保障政策的模式分析及经验启示

　　我国中央政府并没有针对失地农民制定统一的社会保障制度，有些地方政府在实践中逐步探索出了适合当地、具有特色的失地农民社会保障模式。通过对国内地区的失地农民社会保障模式进行案例分析，可以总结出一些经验和建议。

　　（一）典型地区的失地农民社会保障模式

　　1、浙江嘉兴“土地换保障”模式

　　浙江嘉兴市的“土地换保障”模式指安置失地人员主要通过养老保险作为主要渠道，主要目的是切实保护其基本生活水平。第一，明确政府的主导地位，政府作为总指挥负责失地农民的安置、补偿和保障工作，相关职能部门负责具体工作的实施；第二，政府把安置补偿费纳入由劳动部门建立的“安置费”农民失地专用账户，做到专款专用、资金封闭运行，严格了资金发放程序，失地农民个人账户直接获得其安置补偿费；第三，符合缴纳养老保险标准的农民会收到劳动部门为其建立的“社保”个人账户，失地农民达到退休年龄再交满 15 年后按月获得养老金。具体可概括为“三统一、一分别”,“三统一”指土地的征用工作由各级政府按统一政策、统一补偿、统一办理；“一分别”指的是按照不同年龄将失地农民进行划分，并对失地农民进行社会保障安置。主要做法为：

　　（1）失地农民在征地时已经达到退休年龄的，为其一次性缴纳 15 年的养老保险费，并可从次月开始按月领取城镇居民最低标准保险金 398 元。

　　（2）失地农民在征地时女 35-49 周岁和男 45-59 周岁、再就业很不利，政府按月发放 160 元医疗保险费与生活补助费，同时一次性缴纳十五年的养老保险统筹费，在符合退休年龄后，失地农民获得退休时城镇标准的养老金。

　　（3）失地农民在征地时女 16-34 周岁和男 16-44 周岁，有两种安置方式可供选择。

　　第一种是“自主择业”方式，实业农民除了在税收优惠和再就业方面享有优惠待遇外，养老保险统筹费还会根据农龄进行折算。而对于未就业的农民，会领取最长不超过两年的医疗费和生活补助费。第二种是“养老保障+自主择业”方式，即一次性缴纳养老保险统筹费和支付自谋职业费，而当本人在缴纳基本大病医疗保险和养老保险，两年后仍然失业，则享受失业救济保障。

　　（4）对于 16 周岁以下人员，目前主要采取一次性农转非政策，并为其至少补偿 8000元。浙江嘉兴“土地换保障”模式在一定范围内得到了推广，它体现了政府的责任，具有官办性、强制性等特点[23].浙江嘉兴模式将失地农民进行分类，根据不同失地人群的需求解决社会保障问题，较合理的解决和缓解了政府与失地农民二者之间的利益关系，一定程度上推进了城镇化建设进程。但也存在一些问题，有待进一步完善，一是保障覆盖面比较窄，层次少，对于失地农民的医疗保险、失业保险等方面涉及不多。二是地方政府财政压力比较大，失地农民养老保险费其中一部分由失地农民按比例缴纳，其余部分则由政府财政承担，如果资金出现缺口，将会对整个城镇基本养老保险制度造成冲击。

　　2、湖南咸嘉“留地集中安置，土地换就业”模式
　　
　　湖南咸嘉新村在安置大量失地农民时采取了“土地换就业”的模式，总体思路是“集中安置采取留地的方式，并进行综合开发建设”,主要概括为“三统一、三集中”.

　　一是村土地被集中起来管理，统一补偿失地农民损失。该地区在征地前就开始着手调查民意，积极与开发管理部门沟通协调，并成立土地开发委员会来负责征地、补偿、生活安置、就业安置等问题。

　　二是集中安置农民住宅，统一综合开发。土地开发委员会对留地进行统一的规划、开发和建设，最大限度的提高了土地的利用率，将农村城市化建设一步到位。以咸嘉村为例，公寓房的建设被安排在 200 亩的生活安置用地中，其以集中补贴的形式来进行建造，随后失地农民能够以低于成本的价格买到该公寓房。村集体对留出的 470 亩生产安置用地进行统一管理和建设。

　　三是土地补偿安置费需要集中管理与使用，失地农民的生产生活也要统一安排和管理。其主要负责部门开发委员会统一核算和管理劳动力安置费和土地补偿费。其中一部分对失地农民的补偿安置金存入银行，利息以及开发所得利润以红利的形式返还给农民，即“安置退养基金”形式。另一部分补偿安置费用来综合开发建设，拓宽失地农民再就业的渠道，让部分失地农民可以找到合适的工作。

　　咸嘉“土地换就业”模式重在在于集中力量办大事，关键得益于留地集中安置。通过统一规划征地及保障问题、科学的对资金投资和分配、进行综合开发建设，失地农民有了基本的物质基础和生活保障，避免坐吃山空，也为失地农民提供了就业的可能性和保障。咸嘉模式征用土地前充分征求民意，体现了失地农民的意愿，一定程度保障了失地农民的长远利益，但也存在着某些不足，一是没有明确规定留地的财产产权，很容易造成因监管制度不健全而滋生的贪污挪用现象，集体财产易流失或损失；二是没有把就业安置纳入社会保障，创办企业具有一定的风险性，如果集体经营的企业破产，失地农民的就业安置将无法持续。

　　3、重庆市商业保险型失地农民保障模式
　　
　　在城镇化建设进程中，重庆市政府为解决失地农民的问题，采取了一系列保障措施，主要有以下几点：

　　（1）实行商业保险模式
　　
　　保险公司每月给农民发放固定的生活补助费，失地农民往往在处理补偿费用时存在不当使用问题，就此重庆市通过“农民+保险公司+政府”的补偿金发放模式来探索补偿费用的可持续发展问题，具体操作为对于女满四十周岁、男满五十周岁的失地农民，经本人同意，商业保险公司将其征地补偿款作为本金转化为储蓄式养老保险，维持失地农民的基本生活。在具体实施过程中，重庆市政府通过招标的方式先后选定中国人寿重庆分公司（以下简称“重庆中国人寿”）和重庆新华人寿两家公司来办理储蓄式养老保险。但是，随着银行利率的不断下调。办理储蓄式养老保险的失地农民每月领取的生活补助已经不能维持其基本生活需要。为此，从 1997 到 2000 年，重庆市又下发了数个文件对政策进行调整。根据这些文件的规定，重庆市已办理储蓄式养老保险的失地农民，由地方财政拨款对其进行利差补贴，具体为人民银行规定的银行 5 年定期存本取息年储蓄利率低于 10%时，利息差由参保人员所在政府（含区县、自治县、市）补足，而当五年定存本取息储蓄利率不低于 10%时，政府不再补贴。

　　（2）以特色农业带动就业
　　
　　年龄在 40-55 周岁、文化素质较低的失地农民是就业困难的弱势群体，重庆市针对这类群体的就业问题，采用“特色农业带动就业”的模式，同时持续关注相关农户的生产，从而确保失地农民在生产和生活上没有大的困难，可以看出，这种新的模式在为失地农民再就业打下了良好基础的同时，为就业开辟了新渠道[24].

　　（3）政府提供失地农民就业基金
　　
　　专项基金为失地农民再就业保驾护航，重庆市钱塘花镇的就业培训专项资金的来源渠道主要是三方面，包括社会捐助、村集体和政府，其中资金来源的主要部分来自政府。

　　管理监督也不容忽视，钱塘花镇还设立了相关机构以保证这部分资金能落到实处。同时，对于失地农民的技能培训也不能被忽视，当地政府还因地制宜，根据相关企业的技术要求成立专门培训机构，从而为失地农民再就业提供了可持续的发展前景。
　　
　　（二）对大名县解决失地农民社会保障问题的借鉴
　　
　　通过对典型地区失地农民在社会保障模式进行分析，结合大名县失地农民社会保障的现状，在分析归纳中借鉴成功之处，找出自己的不足，对构建大名县失地农民社会保障体系很有帮助，从中我们可以得到以下借鉴：

　　借鉴一：强化政府的主导责任。从模式案例分析来看，政府在解决失地农民社会保障问题方面起到了主导作用，政府不可或缺的责任应该得到强化。只有政府强力介入，才能够真正解决对失地农民安置问题，进而维护失地农民的利益，避免因失地带来的社会隐患。

　　借鉴二：各地的失地农民补偿安置方式，每一种方式都有各自的优缺点，并没有类似于万金油来解决失地农民问题。大名县今后征地补偿与失地农民就业的安置问题的解决上，要多条腿走路，并认真分析每一种安置方式的优缺点，扬长避短。

　　借鉴三：授鱼不如授渔，解决失地农民的再就业才能保证其长远生计，才能保证可持续发展。考虑到失地农民的再就业方面是弱势群体，因此完善职业培训制度，拓展其就业渠道，从政策上向该群体倾斜。同时失地农民进行的创业也应得到鼓励和支持，除了组织相关培训工作，还设立创业补贴和就业启动资金小额贷款的优惠政策。