大名县城镇化过程中失地农民社保策略绪论

　　一、绪 论

　　（一）研究背景及意义

　　1、研究背景

　　长期以来，土地作为农民生存最基本的生产资料，对农民的生活发挥着最基本的保障作用。农民经营自己所承包的土地，可以从中获得基本的生活保障；土地为耕种的农民提供自然固定的工作岗位；农民通过经营或流转自己所承包的土地可以获得一定的收益保障。

　　但是城镇化的快速推进导致农用地被大量征用，失地农民数量不断增加。城镇化作为我国现代化建设的重要任务，也是有效解决“三农”问题的根本途径。根据国家十二五规划要求，中国城镇化率要增加到 51.5%,这比 2010 年增长了 4 个百分点。城镇化率每提高 1%,需占用耕地 190 万亩，需安置失地农民 260 万余人。

　　近年来，由于补偿安置形式的单一性、农村土地制度的不尽完善、政府对失地农民的安置缺乏长远规划、以及农民自身的问题，导致失地农民的社会保障问题一直没有得到有效的解决。一些地方甚至因不能正确处理好经济发展与土地征用、安置失地农民的关系而产生群体性事件，失地农民问题甚至已成为了影响地方经济发展和社会安定的主要问题，亟待解决。

　　当前，大名县正处于加速新型城镇化建设的关键时期，县委第九次党代会确立了建设“冀鲁豫三省结合部中等城市”的战略目标，加快了县城“东扩、南延、北拓、西精”的建设，县主城区及周边中心乡镇承载着发展的重任，各项建设用地量急增，这就必然产生大量失地农民。从现在大名县失地农民社会保障的现状看，往往是急于主要解决当前的问题和面临的困难，缺乏对失地农民长远保障的考虑。这就对当地政府提出了更高的要求，即坚持以人为本，构建以广覆盖、保基本、可持续、多层次为原则的失地农民的社会保障制度。

　　2、研究意义

　　（1）理论意义研究失地农民社会保障的理论基础有助于进一步完善失地农民社会保障体系的构建，增强社会保障的调节功能，促进城镇化建设的协调发展和社会的和谐稳定。

　　（2）现实意义失地农民社会保障问题与城镇化建设是一个互动的过程，二者关系处理的好，就会相互促进，形成良性循环，反之就会互相牵制。大名县失地农民社会保障体系的构建将使区域失地农民的基本生活得到长期保障，政府和失地农民的矛盾也会得到缓解，同时为失地农民扫除了后顾之忧，营造稳定的发展环境，更好地建设宜居、宜业、宜游的新大名。

　　（二）国内外研究综述

　　1、国内相关研究

　　国内学者针对失地农民的社保如何解决的问题已开展了大量卓越的研究工作，主要集中在安置补偿应采取何种形式、社会保障体系如何构建、社会保障权利及可持续发展等多层次、多方面的问题。

　　（1）失地农民的补偿安置。农民因征地而失去土地后，尽管给予了征地补偿费，然而补偿标准低，且大都采用单一的货币补偿形式，失地农民的后续发展、可持续生计、就业保障、社会保障等问题却未予考虑。卢海元（2003）认为，生活费用、住房、社会保障、就业和创业资本、一定的土地增值收益是征地补偿安置应该考虑的主要因素，这些能保障失地农民在城镇生存和发展下去[1].陈江龙、曲福田（2002）认为，为了有效避免征地过程中失地农民福利的损失，我们对土地价值的讨论应该扩大到社会价值方面，而不应该局限于土地单纯的、狭义的经济价值[2].中国社科院课题组（2004）认为征地补偿应该综合考虑失地农民支付赔偿、原有资产转换及失地农民可持续生计等因素，从而妥善制定安置征地政策及措施[3].通过对美国经验的研究，洪朝辉（2004）从三个方面阐述我国对失地农民的补偿：一是要综合考虑土地自身的价值、地面附加物及与土地有关的无形资产价值，体现客体的公平性；二是征地补偿对象应以农户为主，在经济补偿的基础上，还要考虑失地农民的社会保障问题，考虑主体的公平性；三是以市场价格作为土地的估价基本依据，遵循估价的公平性原则。

　　（2）失地农民社保权利问题。陈颐（2000）提出了的“土地换保障”理论，“土地换保障”理论认为当农民被征用土地或转让承包的土地时，应当得到经济补偿并为其建立社会保险[4].杨一帆（2008）从国家责任方面[5],柯亮 （2008）从社会分层角度[6],王顺喜（2007）从公民的法定权益方面[7],苏梅 （2008）从社会民生角度[8]进行了论述。

　　（3）失地农民社会保障体系。一是关于社会保障项目方面，吴次芳（2004）和李亚华（2008）认为在保障内容方面应包括：养老保障、最低生活保障、医疗保障、教育培训和法律援助等基本内容。杨翠迎（2007）从城乡统筹的思路分析，指出就业保障、工伤保障、生育保险和社会救助、福利、优抚等制度系统共同构建了失地农民社会保障体系[9];严新明（2008）提出还应包括失地农民的住房保障。孙华平，黄祖辉（2008）和张汝立，徐海燕（2008）等还提出还应包括失业保险和失业救济[10].二是保障基金来源。失地农民社会保障体系的运转要依靠保障资金，构建失地农民社会保障体系要全面、科学的考虑筹资的渠道及模式，建立科学完善的筹资机制。学界有些认为，土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益应是失地农民社会保障基金的主要来源。有的学者指出，建立失地农民基本生活保障基金应由政府、集体、个人应共同承担，即“政府+集体+个人”模式（邓大松，张骞，2005）[11];杨晓玲（2008）认为失地农民社保基金的来源应主要由征地赔偿费以及土地流转后的增值收益、必要的政府拨款以及社会捐赠等[12].

　　（4）可持续生计研究张时飞、刘从龙（2004）[13]认为征地安置政策不应简单的视为支付赔偿或置换原有资产，而应该使失去土地的农民重新建立生产力并提高他们的生活水平，应把实现失地农民的“可持续生计”作为征地补偿安置的工作出发点。

　　2、国外相关研究

　　尽管多数发达国家在时代背景、经济基础、土地制度等方面与中国存在一定的差异，但政府出于公共利益征收土地时，这些国家都建立了合理完善的土地征用制度、法律制度等来推进失地农民社会保障体系的构建，此外，还有严格的监督管理机制来保障失地社保运行的公平性。所以，国外有关的研究思路具有直接或间接的借鉴意义。一是将失地农民纳入社会保障体系。失地社保体系涉及社会保险方面及多种形式的社会救助，最大地保障征地农民的利益，减少了很多矛盾冲突。朴商道（2007）[14]社会保障、科技农业教育及金融贷款等政策论述韩国政府扶持对失地农民制定的政策。二是意识到对失地农民进行教育培训的重要性，转变失地农民的就业观念，提高失地农民再就业和创业的能力，通过引导失地农民的再就业来减少政府事业保险基金的支出，减轻政府的压力。

　　（三）研究的主要内容和方法

　　1、研究的主要内容

　　本文在理论研究的基础上，首先通过工作接触、实地调查、查阅政府有关文件等方式，概述了大名县失地农民社会保障的现状，其次对大名县失地农民社会保障存在的主要问题及原因进行了分析，又对我国现行的几种模式进行分析比较，总结归纳经验做法，最后提出了大名县失地农民社会保障体系构建的原则及建议。

　　2、研究方法

　　（1）文献研究法。本论文涉及城镇化、失地农民以及社会保障等诸多理论问题，需要对国内外相关文献进行搜集和整理，进行分类归纳，奠定理论基础。

　　（2）理论研究和实践研究相结合。把失地农民社会保障的理论和国家级贫困县大名的实践做法相结合，实地获得一手资料，从中发现大名县失地农民社会保障存在的问题，借鉴国内外的一些成功经验和模式，构建适合大名县失地农民的社会保障框架。

　　（四）论文可能的创新点

　　（1）尝试以大名县这一个例为摹本对城镇化进程中所产生的失地农民的社会保障问题进行研究，试图从特殊中发现一般性的问题并探索其解决方法。

　　（2）对大名县解决失地农民社会保障问题的做法和经验进行概括和总结，构建了大名县失地农民社会保障体系的三个子系统（包含 11 个项目）的框架，其中失地农民社会保险为核心，社会救助为辅助，就业社会保障为补充，试图为政府及有关职能部分的工作深入开展提供参考。