城市社区养老服务实证分析(3)

　　1.社会资源整合程度低

　　早在 2011 年张家口就提出了养老服务要以社区为依托，政府也出台了相关的政策文件《关于加快推进全市养老服务体系建设的实施意见》（张政[2011]11 号）文件，明确提出了今后张家口市养老服务业的目标任务。从提法上来看，这个政策将社区养老（社区托老模式）作为解决好老年人养老问题的着力点，但从实际做法上看，张家口社区养老模式发展并不理想。一方面张家口各类养老机构繁杂，养老机构的设置缺乏科学规划，布局不够合理。二是虽然养老模式呈现出多元化的局面，但是社区养老的体制建设、制度建设相对滞后，如管理体制存在的问题，张家口市辖区涉及到服务社区老年人养老的 19 家日间照料站、社区名义的家政服务公司、以及 13 个社区卫生服务中心，这些名为社区养老范畴、但都是各自为政，相互之间没有协调性，大部分社区老人并为真正感受到社区养老给他们带来的方便，一般意义上的社区养老模式并未得到有效落实。

　　另外，张家口市乃至河北省关于社区养老的政策文件并不多，只是出台了些意见，并没有拿出具体的实施细则和方案。尽管省市相继出台了《关于加快推进全市养老服务体系建设》和《关于加快发展养老服务业的意见》，但其主要内容是养老机构的建设扶持政策，涉及到社区养老和资源整合内容较少。在张家口市社区养老模式刚刚兴起，社区养老发展模式属于“摊大饼”式，养老资源的整合利用率较低，社区养老服务质量有待提高，至调查截止，张家口市还未明确提出资源整合方案。

　　2.社区养老服务专业化程度低
　　
　　在调查中，张家口市并未形成专业的养老服务组织或部门， 为社区中老年人提供养老服务的多为再就业人员。尽管在河北省《关于加快发展养老服务业的意见》中明确提出“推行养老机构院长和养老护理人员职业资格制，加强养老服务从业人员职业技能培训坚定，提高职业道德、业务技能和服务水平”,但实际情况并不理想。另一方面，社区志愿者队伍建设落后，虽然仅红旗楼街道办事处就有志愿者 6030 人，但是这些数据只是趴在纸上，实际上这些志愿者并没有投入到志愿服务实践中，在社区设立的退休人员社会化管理专职人员公益性岗位，也仅仅负责些老年人资格认证、老年人数据管理。一线的社区养老服务志愿者少之甚少。

　　3.社区养老服务设施缺，供需不平衡

　　服务设施短缺是我国社区养老存在共同问题，在调查的三个社区样本中，胜利南路社区的托老站，面积狭小，比较拥挤，服务设施只有些简单的生活必须品，更没有什么康复保健设施，平时老人们在只能看电视打发时间，生活极为单调。社区内名义上有所老年大学，但设施及其简陋，只有简单的桌椅、黑板，相关的教学设备社区没有准备，部分教学设备（如乐器、音响设备）还是老人们从家自带。工人村南社区、茶坊社区服务设施相当要完善些，但也存在类似问题。

　　4.社区养老服务机制建设滞后

　　在调查中，三个社区样本中两个表示在社区养老方面没有工作亮点，政府有什么政策社区就执行什么政策，在提高社区服务水平方面缺乏主动性，只注重政策的执行，不注重执行的效果。社区养老服务机制建设滞后，包括人员管理、制度建设、考核等方面，导致社区养老服务缺乏精细化管理，社区养老服务发展粗放。

　　5.社区养老资金不足，来源渠道单一且不稳定

　　社区养老服务建设投入方面还是政府大包大揽、一家独大的局面，缺少公益性组织、或个人的支持。尽管社区在养老硬件建设上得到政府的较大支持，但在后续社区养老机构的运转维护费用方面仍捉襟见肘。在社区样本中，社区联系医和药房为社区居民免费测血压，在一定程度上支持了社区养老服务，但未形成长效机制，存在不稳定性。

　　6.政府购买服务覆盖面窄，且补贴标准低

　　尽管张家口在促进养老服务业发展方面出台了优惠补贴政策，但政策的覆盖面窄，大部分是针对高龄老人，那些低龄的老年困难群体就享受不到社会的福利。正如桥东区政府财政出钱给社区老年人发放的养老服务券，只针对 70 岁以上低保老人和 80 岁以上36高龄老人。而且每个月养老服务券金额才 30 元、50 元不等，这样的补贴标准对于生活困难的老年人杯水车薪。

　　（四）产生问题的原因

　　通过对张家口市社区养老服务的实证分析，基本掌握了张家口社区养老服务发展状况，从中找出了了社区养老服务发展遇到在体制、投入、政策、人才等方面的问题症结，从问题的分类来看，张家口市有着全国范围内社区养老服务发展的通病，主要表现为服务设施缺少、服务水平不高、专业人才缺乏等方面。产生这些问题的原因是多方面的，有经济水平、人口结构等客观因素，也有着政府、社会、老年人自身的主观因素。

　　1.体系建设滞后

　　养老保障体系建设滞后，相关政策和制度没有得到有效落实，缺少长远规划和科学布局。特别是没有建立完善的养老服务供求评估体系，这就导致社区养老服务的供应和养老需求脱节。

　　2.传统就业观念束缚

　　受传统就业观念束缚，大学毕业的专业人才对养老服务职业存在偏见，普遍认为养老服务工作地位低、收入低而且特别累，比如护工这样的职位。高水平的专业人才不愿进入养老服务行业工作，这就导致社区养老服务人才队伍建设落后。

　　3.缺少市场竞争机制

　　养老服务发展还是主要靠政府这只手托着，未能有效引入市场竞争机制，导致其他组织参与到社区养老服务业的积极性没有得到完全释放，这也在一定程度上制约了社区养老服务质量的提高。

　　4.政府投入不足

　　张家口市作为三线城市，产业发展相对落后，政府的注意力还是集中在经济发展（GDP）上，民生领域的养老问题还未引起足够重视。同时，经济的落后也就意味着财政的紧张，自然政府对社区养老模式发展投入不足。张家口市较河北省其他地市，其城镇人口数量远多于农村人口，这样的人口分布特点也是导致张家口市城市老龄化严重的原因。然而，在短时间内仅依靠城市社区养老服务，是难以有效缓解当前的养老压力。