A学院资助政策实施中存在的主要问题

　　第 3 章 A 学院资助政策实施现状及其在实施过程中存在的主要问题

　　3.1 A 学院资助政策实施现状及成效

　　3.1.1 A 学院困难学生建档情况

　　从 2007 年至 2013 年，A 学院在校困难学生总计 114048 人，平均困难学生数占学校本部在校生总数的平均比例是 20.2%,这一比例比全国普通高校整体比例高出 0.2%;其中特困大学生占学校本部学生总数的平均比例是 3.7%,比全国普通高校整体平均比例低4.3%.详见表 3-1.

　　调查显示，困难学生约有 80%以上来自农村，造成家庭收入低下的主要原因是家里有重症病人和兄弟姊妹多人在读书，再就是孤儿或单亲家庭学生。

　　3.1.2A 学院学生资助政策执行情况

　　从 2007 年至 2013 年，A 学院获无偿资助金的学生达 53631 人次，总资助金额 4932.71万元，每人次每年平均获资助金额 1241 元；获助学贷款学生达 10181 人次，总贷款额4932.71 万元，每人次每年贷款 4845 元。

　　贷款学生平均考研率为 28.59%,远高于学校平均考研率。同时涌现出外语系学生张某、计算机系学生王某，地理系学生付某分别于 2007 年、2009、2010 年荣获全国大学生自强之星提名奖。机电系学生张某于 2010 年荣获全国大学生自强之星荣誉称号。

　　3.1.3 A 学院学生资助政策成效A 学院学生资助金主要由上级拨款，学校从事业收入中提取的奖助学金金额占比很小。

　　学生助学贷款和国家奖助学金的及时发放，首先直观上大幅提高了 A 学院的学费缴费率，2005 年缴费率 88%,拖欠学费 347 万元，2006 年缴费率上升为 95%,之后学生缴费率连年攀升，到了 2013 年，缴费率达到 99.99%,基本上杜绝了拖欠学费现象的发生，有力地保证了学校正常教育教学和基本建设工作的顺利开展。其次各项资助政策也使困难学生在校期间能够摆脱学费和生活费用的沉重压力，不会因家庭经济困难而辍学，安心的学习和生活，顺利完成学业。初步统计 2013 年贷款毕业学生的考研率达到了 35.95%,高于全校平均考研率 17.21%.学生资助工作已经成为整个教育管理工作的重要组成部分，有力地保证了 A 学院教育教学工作的顺利开展。

　　3.2 A 学院资助政策实施过程中发现的主要问题

　　目前，A 学院学生资助基本上是单一的无偿经济资助。这种资助方式以平均分配为特征，无偿资助为主要方式。主要支付模式有四种：一是奖学金。主要由学校出资设立，少部分资金由校企联合的有关企业提供。二是助学金。这部分资金主要由国家和地方按一定比例分担，极少部分资金来源于学校和社会。三是学费补偿贷款代偿。资金全部由国家财政负担。国家对入伍高校学生实施学费补偿贷款代偿，对入伍复学学生实施学费资助。四是贷款。是金融机构专门向学生发放的信用助学贷款，学生在校就读期间的贷款利息，由财政全部补贴。

　　站到宏观角度，从理论上看，现行学生资助政策成效非常显着。从微观角度和政策具体实施情况看，现行学生资助政策也显现出越来越多来自制度本身及其在实践中的问题。

　　以下是笔者对现行学生资助政策存在一些主要问题的分析：

　　3.2.1 高校学生资助主体职能错位，资助工作的效能意识淡薄。

　　责、权、利统一是实现政策管理目标的要诀，学生资助工作中资助主体职能错位，正是违反了这一管理要诀，致使学生资助工作的效能差强人意。

　　1.认定学生家庭经济困难资格的行政主体不明确。

　　认定学生家庭经济困难，是高校资助政策执行的关键问题。国发[2007]13 号《意见》指出，学校要重视学生资助工作，实行校长负责制。教、财[2007]8 号《 教育部 财政部关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》 中明确高等学校具有认定学生家庭经济困难的资格。

　　在此，笔者对认定学生家庭经济困难的行政主体有异议。在评定各类奖助学金的过程中，对申请资助学生的家庭经济困难情况认定，是行政主体确认学生享有资助权利资格的行政行为。"行政主体是指行政机关及法律、法规授权的组织。"[7]

　　"确认权利具有法律意义的资格、能力即为确认性行政行为。"[8]在我国法律规定中，没有授权高校具有认定学生家庭经济困难的资格，高校仅仅具有奖助学金管理权等。高校不应该是认定学生家庭经济困难的行政主体。最高人民法院下发的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，第 20、21 条对行政授权主体的扩充解释中，扩为"规章授权".[9]

　　但是，"财政部、教育部联合发布的文件是不具备行政部门规章的形式、内容，如果就"规章授权"定义对高校授权认定学生家庭经济困难的行政主体资格，太过牵强。"[10 ]"高校学生家庭经济困难资格认定应属于民政部的职能。"[11]　故对学生进行家庭经济困难资格认定，应该由民政部门具体组织实施。

　　全国学生资助管理中心给高校学生提供的《高等学校学生及家庭调查表》中，乡镇或街道民政部门需要对学生家庭情况审核确认，但民政部门对学生的家庭收入等实际情况，是不做确认的，基本是见表即签字盖章，流于形式。这大大降低了政府公信力，对学生成长产生了极大的负面效应。目前，我国高校资助工作的相关制度设计存在较多缺陷，需要科学统筹，尽快完善。

　　2.发放国家奖助学金的行政给付主体不明确

　　高校学生资助政策中，国家奖助学金项目中的励志奖学金经由高校评审后报上级教育主管部门批复，批复结果可能与高校报批结果不一样。这样来看，实施批复的行政主体是行政机关，而高校应该是行政相对人。但是，励志奖学金的发放，是高校根据行政机关批复结果执行的，属于行政给付行为。在此，高校是受行政机关委托实施行政给付行为；而从行政委托关系看，高校代理的行政给付行为，法律后果则由委托机关承担。而国家助学金经由高校分配后只需要报上级教育主管部门备案。而备案是不会影响高校对助学金的分配结果。在此，高校又直接实施行政给付行为，这样一来，高校与学生就分别是行政主体和行政相对人。

　　事实上，励志奖学金与助学金的行政给付行为的主体是谁，答案不明确。从国发[2007]13 号《意见》，我们可以看出，励志奖学金和助学金的资金是由中央和地方按照一定比例分担的，拨付依据为高校上一年度事业报表中的在校学生人数，但是"《教育法》和《高等教育法》并没有对高校拥有励志奖学金、助学金的行政给付的规定或授权。"[10]

　　社会是一个有机整体，每个有机组成部分都彼此关联，互为依存，生成一定的秩序关系，与生物有机体类似。若社会有机体中的任一组成部分出现问题，则会影响整个有机体的运转秩序，若破坏了有机体的秩序关系，有机体则会运转失常。高校家庭经济困难学生即为社会有机体中出现问题的组成部分，其各方面权利得不到及时有效的维护，则会影响到社会有机体的正常运转秩序。

　　我们应着眼于社会发展的宏观全局，落脚于高校学生资助工作实践，把高校学生资助工作纳入社会有机体组成部分，同时厘清其各资助主体职能和责任，以期发现其生长机制，有效开展高校学生资助工作。

　　我国高校学生资助制度存在资助主体职能、责任伦理的错位、弱化、缺失、失范等现象，这样会导致社会范围内的责任失衡及责任冲突。学生资助主体职能进一步明确，责任伦理进一步厘清，构建科学系统的资助工作体系是生态社会的必然诉求，政府应该进一步完善学生资助工作的，"公众参与机制、评估修正机制、监督机制和责任追究机制，确保实现高校资助工作在维护社会道德、伦理、信念及行为态度中特有的价值功能"[12]确保资助工作的效能。

　　3.高校学生资助工作的效能意识淡薄

　　高校学生资助工作实质上是国家、社会等资助主体通过资助学生，将经济资源配置到教育系统的过程。学生资助作为教育资源，已经逐步具有了一般等价物的属性，在其他资源交换时能够成倍的增值。教育能够提高人的生存能力，增强人的自信及创造力，从而"增加人取得成就、获取较高收入的可能。"[13]

　　学生资助是一种教育资源， 其配置过程既消耗资源又增强学生个人的自我力量，其既具备"财富"的双重性--物质性和地位性，又具备"资源转换能力与资源的双重性。"[14]

　　教育资源和其他的资源开发一样，是一项有明确目的的活动，需要有投入和产出，其产出即是学生的成长和发展。学生资助牵涉到社会财富的转移分配，学生接受的无偿资助是纳税人提供的，而接受无偿资助的学生和没有工作能力的其他社会弱势群体还有很明显的差异，即学生具有一定的工作能力，尤其部分学生在毕业后有可能会获得较高的收入。而现行各项学生资助形式以单一经济资助为主，"渗透着传统的救济思想，把困难学生视为普通的社会弱势群体，没有充分考虑到高校学生是拥有可能较高预期收益的人群这一特殊性情况，这就容易使学生资助政策的实施出现"一个收入转移的过程，这个过程有可能把中低收入纳税人的收入转移给了那些由于接受高等教育而在未来获得高于平均收入的人";无偿的资助形式还会助长学生的搭便车行为。"[15]

　　经济学上， "帕累托最优"[16]是资源配置的理想目标，即在每一种用途与每个人之间，实现了资源与财富的最优配置，以致无人再愿意改变此种状态。这样资源配置达到最高效率。对于学生资助，这一资源配置理想目标同样是适用的。在此，我们把学生资助的理想资源配置目标称为资助效率。管理大师德鲁克在《有效的主管》一书指出：效能是"做正确的事","效率是'以正确的方式做事'.在效能与效率不能兼得时，我们首先应着眼于效能，然后再设法提高效率。"对于学生资助来说，提高资源配置效率，让社会资源得到最佳使用，避免产生资源闲置与浪费，关键要增加学生资助工作的效能意识。

　　3.2.2 学生家庭困难情况界定标准不一，特困学生资助欠缺

　　学生资助的目的是解决家庭困难学生的就学问题，所以必须优先资助给最需要资助的学生个体。学生资助资源是否配置给了确实需要资助的学生个体，界定最需要资助的学生个体的标准，要看学生资助制度对资助对象是如何界定的。现在，世界上各个国家的学生资助制度界定的资助对象即为教育弱势群体，对教育弱势群体，各个国家的说法不同。我国的学生资助制度中的教育弱势群体特指"家庭经济困难学生".家庭经济困难学生是指国家和省市设立的全日制本科高校、高职、高专学校招收的学生，其家庭和其本人筹集资金，不能支付其在校学习、生活的基本费用。

　　
　　我国现在界定学生困难情况的标准是参照当地政府确定的最低生活保障来界定，一般会划分为一般困难、困难、特殊困难三个困难档次。由于学生来自不同的省市、又因高校类别和办学条件等多因素影响，各高校对学生困难情况的界定标准差异较大。比如山东农业大学办学条件较好，学生资助资金除国家下发立了多种提高学生综合能力发展的科技创新项目。而 A 学院、德州职业技术学院、山东华宇工学院等一批所在经济欠发达地区的高校，学生资助资金除国家下发的专项资助款外，学校能筹集的资助金非常有限。这样就出现了来自同一地区的困难的学生，如果在山东农业大学上学就可以得到很好的资助，而要在类似德州市这样的欠发达地区的高校上学，只能得到生活费资助。出现"吃不了"和"吃不饱"的情况。尤其是特困学生资助欠缺，导致特困生疲于打工筹款，学习成绩普遍较差。学生在校困难情况分类及界定标准根本没有权威依据。学生资助资源配置按照配置目标，最优化地配置给资助对象，应该是我们做好学生资助工作不懈追求和努力的方向。

　　3.2.3 资助资源统筹不到位，学生资助政策教育功能缺失

　　我们落实困难学生资助政策的过程中 ,一定要特别考虑到学生的心理感受，要关注到奖助学金分配结果对整个学生群体的心理影响，通过合理调整奖助学金分配情况，来保证学生群体心理的动态平衡，做到统筹资助资源，发挥学生资助政策体系扶贫与育人的双重功能。调查显示 , 现行资助政策体系奖优比例远低于资助比例：国家奖学金奖励学生比例 0.3%,资助标准 8000 元/人；国家励志奖学金奖励学生比例 3%,资助标准 5000 元/人；国家助学金资助学生比例 14%,平均资助标准 2000 元/人；其中只有国家奖学金是奖励特别优秀学生的，国家励志奖学金和国家助学金都是用于资助家庭经济困难学生的。国家对困难学生的资助 ,面积广，力度大，已引起某些优秀学生的心理失衡。近几年，我国高校学生中出现了为获取国家助学金不惜在校期间扮演穷学生、一毕业则变成"困难贵族"的现象；学生提交假的家庭困难证明、班级平分奖助学金、"等、 靠、 要" 思想升级等一系列挑战学生道德底线的校园事件，应该警醒我们，认真思考学生资助工作的真实面貌及其初衷。探索一条利于学生健康成长的资助工作之路，既能保证特困学生的正常学习生活，又能引导一般困难学生和优秀学生一样通过自己的努力学习，获取奖学金以解决自己的经济困难，做到贫有所助 ,优有所奖 ,才能有效发挥资助政策的引导、激励作用，最大限度地发挥学生资助政策体系扶贫与育人的双重功能。

　　3.2.4 资助政策执行监督缺位，资助工作法律依据欠缺
　　
　　通过调查发现，近八成接受调查的人认为，国发[2007]13 号《意见》出台的新资助政策，只是在表面上实现教育公平的一种做法，资助政策的具体执行，人为因素太多，随意性强，难以保证资助实效。政策能有效执行必须由科学系统的监督检查机制。高校学生困难情况认定、资助资金发放、使用等各个环节都存在监督缺位的情况。目前各高校学生资助工作的监督只在学校相关文件中有体现，实际执行情况差强人意。

　　高校学生资助政策涉及到教育、经济、公共管理等配套政策，而非单一的教育政策，单纯的政策限制很可能成为一纸空文。政府应从国家层面加快对困难学生资助工作立法的建设。