基层水政执法工作问题探究绪论

　　1.绪 论

　　1.1 论文选题的理由或意义

　　1.1.1 选题的背景

　　依法治水是我国水利可持续发展的基本战略。近些年，为适应我国经济社会发展步伐，水利事业改革也在加快推进，水资源行政管理作为水利事业的重要组成部分就显得尤为重要，水政执法是保障水资源行政管理工作顺利开展的重要手段。水政执法作为国家依法治水、依法管水的重要保障，只有不断提高行政执法能力，才能维护良好的水事环境。然而我国基层水政执法的现状却不容乐观，国家涉水法律体系尚不完善，基层执法仍然存在无法可依的现象；地方政府受经济利益的影响，干预行政执法的现象时有发生；基层行政执法主体能力较弱，缺少权威性；涉水违法行为复杂多样，水政执法人员能力有限；权责不清晰，导致重复执法，降低执法效率；水政执法的监督检查力度太小，缺少威慑力；基层群众法律意识淡薄，没有形成良好的知法懂法氛围等问题，严重影响了基层水政执法。本文在解读当前基层水政执法现状的基础上，详细分析基层水政执法薄弱的主要原因，并根据现有的研究资料和自己的理解提出相应的对策建议。

　　自 1988 年第一部《水法》颁布以来，水利事业进入了法制领域，30多年的发展，形成了依法治水、依法管水的新格局。当前，水政执法是国家合理开发与利用水资源的有力保障，更是维护良好水事环境的有效手段。水利资源是我国社会发展不可多得的宝贵财富，当前，我国水利事业正处于从传统水利向现代水利加快转变的关键时期，维护良好的水利事业发展环境至关重要，水政执法工作的重要性也得以体现。加快农田水利建设，严格落实取水许可，实施最严格的水资源管理制度，加强管理与维护，关键要以水政执法为支撑。

　　加强水政执法、保障各项水法律法规落实是水利部门的重要职责。近年来，我国各级水行政主管部门以河道管理、水利工程建设与保护、水资源合理开发与利用等为重点，不断加大执法力度，水事秩序逐步好转，为水利事业持续健康发展提供了重要保障。但也要看到，当前我国水事违法行为仍呈高发态势，尤其是基层地区情况复杂，非法采砂取土破坏河道秩序、违规乱搭乱建影响行洪防洪，未经许可对水资源的滥用和开发、人为破坏水利工程设施等违法行为更是时有发生、屡禁不止。

　　提高水政执法能力是加强水政执法、提高执法效能的重要途径。新形势下，水政执法的困境也日益凸显，传统的水政执法模式已显露弊端，传统执法模式将水政执法权与水资源管理利用割裂开来，不利于执法人员了解情况，从而影响了行政执法过程中的科学判断。另外，传统的水政执法模式属于“孤军奋战”,缺少与公安机关、人民检察院等司法机关的配合，导致工作经常陷入僵局，严重影响了水政执法的效率及成效。因此，提高水政执法能力就成为破解当前基层水政执法困境的突破口。

　　1.1.2 选题的意义

　　基层水利事业的发展事关基层人民群众的切身利益，突破基层水政执法困境，不仅可以推动基层水利事业的快速发展，还可以更好的维护人民群众的水事权益。近年来，我国不断加大对基层水利事业的投资，农田水利建设不断加快，防汛抗旱保障设施不断完善，河道清淤治理工程稳步推进，为基层社会经济发展提供了水利保障。国家自 1988年颁布《水法》以来，更是不断规范和加强水利事业的法制建设，基层依法行政体系逐步完善，水政执法工作不断规范，成为基层水利事业发展的重要抓手，是为保障人民物质财产与维护农村社会稳定而服务。

　　当前我国基层水利行政执法问题较为严重，虽然，我国各地相继成立了水政监察大队，但水政监察大队能够充分行使职能，发挥作用的并不多，尤其是基层水政监察大队的工作重心多是在收取水费等日常性工作上，对水政执法工作不够重视。甚至有些地区并未按照规定设立水政监察大队，水政执法工作无从开展。随着我国提出最严格的水资源管理制度，水事违法行为的查处更是迫在眉睫。尤其作为基层地区，随时都会面对各式各样的水事案件，但有个别水行政主管部门仍然没有把水政执法工作提上日程，甚至认为水政执法工作吃力不讨好，容易造成社会矛盾，不愿意“趟浑水”,严重影响了水政执法工作的开展。另外，就我国而言，在现实生活中，还存在当地政府为发展经济，不惜违背执法原则，为当地企业发展提出不合理的保护政策，导致执法工作难以开展。

　　综上所述，要想真正提高基层行政执法水平就必须从国家层面加大法律法规建设，从地方层面，加强对基层水政执法的重视程度，采取人力、物力、财力支持的方式，加大基层执法力量。通过分析国内当前水行政执法现状，找出基层水行政执法存在的问题，分析产生问题的原因，并通过借鉴国外水行政执法先进经验及典型做法并最终提出针对提高国内水行政执法，保障水事业健康持续发展为目的的研究便成为本文重点关注的问题。

　　1.2 国内外关于该课题的研究现状

　　对比国外一些发达国家的水资源行政管理，可以看出，以法律法规最为完善的美国为首，水资源的行政管理工作较为突出，特别是水行政执法方面，通过不断完善和制定相关法律法规，细化法律法规条纹，确保水政执法工作有法可依；通过整合社会力量，加大社会参与度，增加行政执法力量，提高行政执法水平等，确实有许多值得我国借鉴的地方。目前我国关于水政执法的法律法规也正在逐步完善，但关于水政执法方面的研究并不多。反观国外的研究不难发现，国外学术界关注的重点已经从一些单纯的法律法规转为如何提高执法能力。

　　1.2.1 国外研究综述

　　国际上对水资源行政管理体系也进行了一系列的研究和探索，并且根据水资源行政管理的现状，对水行政执法面临的挑战和困境积极开展对策研究，并针对水行政执法存在的问题达成了某种共识，这些研究活动对如何提高水政执法能力起到了十分重要的推动作用。

　　格拉姆鲍夫博士（dr.martingrambow）是德国巴伐利亚州环保部水务司司长，多年来一直从事水资源行政管理工作，具有丰富的管理经验，他认为，水行政执法是从事水行政管理工作的核心，只有不断提高水行政执法能力，才能确保水资源的合理利用与开发，才能有效的实现水资源的综合管理。并且，格拉姆鲍夫博士（dr.martingrambow）认为加大财政支持、使用领先的管理技能，利用好互联网，可以解决任何水事问题。

　　C.A.Brebbia 与 P.Anagnostopolos 出版的《水资源管理》中更是对水政执法提出了明确要求。文章指出，当前水资源的开发利用面临诸多问题，诸如，行政执法仍然问题重重，人口的不断增加导致水资源的过度开发，在水资源的保护机制尚不健全的情况下，行政执法很容易陷入困境。国外许多国家对水资源行政管理采取的方式为流域管理，按照法律法规要求，将水资源行政管理权交给流域管理机构，代表国家进行严格的水资源管理，并承担法律责任。

　　流域管理机构将具体事务授权或委托给地方政府部门和有关单位，并且严格按照签订的合同执行。这种管理办法责任明确，有权威性，不仅能够提高工作效率，还能够防止地方政府应经济发展等问题干预流域管理工作。如英国1973 年通过的《水法》，将水利事业分区域进行管理，成立单独的水行政主管部门，全面承担水行政管理的各项工作，当地政府不得参与干涉其行政执法活动，有效的增加了水行政管理工作的效率。澳大利亚独立的河道管理体系也是成功的例子，河道管理机构不受限于当地政府，成为自负盈亏的独立单位，在执法权上有很大的自由性及强制性，可以更加有效的实施行政执法行为。另外，国外对涉水违法行为的处罚力度远高于我国，大部分国家将水利环境的违法行为列为了刑事违法行为，违法者不仅要接受行政处罚，还要承担刑事处罚。行政处罚的力度也非常打，例如法律最为完善的美国，对涉水违法行为的罚款额度为 250 万元。如此高额的违法成本有效的预防了涉水违法行为的发生。

　　1.2.2 国内研究综述

　　我国学术界对于水政执法问题研究仍处于起步阶段，目前核心学术期刊上探讨水政执法权威性的学术论文相对较少，如：《水行政执法现状与思考》（时华，2013）认为我国涉水法律法规虽然不断完善，明确了我国流域管理机构的水行政管理和执法地位，为我国水行政执法提供了较为全面的条款和规定，但流域管理问题受历史原因及地方政府干预问题仍然较为突出，广大人民群众对我国水流域的理解和认识缺乏必要的科学性和系统性，观念相对较为陈旧；同时，我国流域内的相关法律法规体系存在很大的缺陷，系统性不强，划分流域和区域间的行政执法权的具体标准十分模糊。《浅析基层水政执法的现状与对策》（顾建华，2006）认为《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》等法律法规的颁布和实施，标志着我国水管事业进入了依法治水、依法管水的新时期，对全社会开展水事行政执法活动是水行政执法部门的一项重要职责，是政府赋予水行政主管部门依法行政的重要职能，具有法定的权威性和强制力，理应正常行使。但在许多地方没有充分使用法律所赋予的权力，没有建立和完善日常管理过程中的基层管理网络和管理队伍，而以突击和不定期执法检查代替日常依法治水管理，致使大量的水事违法行为游离于水行政管理之外。《县级水利执法存在的问题与对策》（冯林，2014）认为近年来，水政执法工作逐步得到加强，执法体制正在逐步理顺，执法队伍不断壮大，执法力度不断加大，执法影响力日益扩大，县级水行政主管部门作为最基层的水行政机关，承担着繁重的执法任务，是最基层的水行政职能平台，县级水行政执法工作质量决定了水行政执法的整体工作质量，如何做好县级水利执法工作成为近年来水利部门研究的重要课题。

　　1.3 论文研究目标及方法

　　1.3.1 研究目标

　　水行政执法能力是水利事业健康发展的重要保障，但目前我国水行政执法现状无法满足新时期的水利发展要求，水政执法工作处于一种消极被动、疲于应付的状态，特别是那些长期困扰水政执法工作开展而难以解决的问题，直接影响了水政执法工作的顺利开展。

　　本文将从我国现行的基层水政执法模式出发，分析我国基层水政执法工作存在的问题和缺陷，借鉴国内外先进的理论、经验和做法，努力探索提高新形势下水政执法能力的对策和办法。

　　1.3.2 研究方法

　　第一、文献综述法：本文将通过报纸、期刊、网络、着作、统计数据、法律法规文件等途径搜集国内外有关水资源管理及水政执法问题研究的文献资料，通过梳理提取关于水政执法问题及对策的研究并进行分析。

　　第二、规范分析法：充分阐述水政执法相关理论的基础上进行归纳分析。

　　第三、实证分析法：利用具体的涉水违法案例分析水行政执法存在的问题。

　　第四、历史研究法：通过分析水政执法的发展历程，按照时间顺序对水政执法的现状进行研究。

　　第五、比较研究法：进行水利系统内部及外部对比，找出相应的规律进行分析。

　　1.4 研究内容及创新特色

　　1.4.1 研究内容

　　本文通过对水行政执法的研究，根据水行政执法相关理论，借鉴先进国家和地区水行政执法的先进经验，建立一套行之有效的提高行政执法能力的有效机制。

　　1.4.2 创新特色

　　第一、水政执法应当建立合作机制，水利职能部门应当与法律监督部门、执法部门建立合作机制，将刑事司法与行政执法有效衔接，对于各方发挥各自职能，及时发现各类水利活动中的违法行为，加大对违法行为的整治力度，提高水行政执法能力。

　　第二、执法模式由传统的“巡查-查处”转化为“巡查-预防指导-查处”.当前的执法行为过于强制，容易引发行政管理相对人的逆反心理和抵触情绪，不利于执法工作的开展，通过转变模式，注重在巡查过程中发现问题，并将问题向群众反映，指导群众纠正不法或不文明行为，保证群众知情权和自我纠正的权利。