水行政执法的概念及相关理论

　　2.水行政执法的概念及相关理论

　　2.1 水行政执法概念

　　2.1.1 水行政执法的定义

　　水行政执法是指各级水行政主管部门按照法律法规的规定对水利事务进行管理的行为。基层水行政执法是指县级以下水行政主管部门或由县级以上水行政主管部门授权或委托的水事单位按照相关法律规定在水利事务中实施的行政行为。基层水行政执法也是本文研究的重点。

　　2.1.2 水行政执法的特征

　　作为生命源泉的水，是人类赖以生存和发展的必要条件，水事行政管理是保障人民群众依法取水、用水的重要手段。尤其是在基层水事行政管理工作中，明确水行政执法的重要性就显得尤为重要。水行政执法既有行政执法的共同特点，也有其独立特点，而作为基层水政执法，既具备了水政执法的基本特点，也带有基层地区的特殊性质。

　　第一、主体特定

　　水政执法的主体是水行政主管部门，不能是其他部门，只有水行政主管部门及其授权或委托的水事单位具有执法权。本文研究的基层执法主体多是水行政主管部门授权或委托的水事单位。

　　水政执法主体是由法律法规确定的。主要分为两种。一是县级以上水行政主管部门：《水法》第四十五条至第四十七条规定，违反《水法》的行为，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或有关部门负责处理。《河道管理条例》第四十四条和第四十五条规定，违反本条例的行为，由县级以上河道主管机关负责处理。《水土保持法》第三十九条规定，违反本法规定，造成国家、单位、集体和个人经济损失的，受害方可以请求县级以上水行政主管部门处理，也可以向人民法院起诉。二是防汛抗旱指挥部是河道清障的执法主体。《河道管理条例》第三十六条规定，对河道管理范围内的阻水建筑物，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛抗旱指挥部责令设障人员在规定期限内清楚；逾期不清楚的，防汛抗旱指挥部有权组织强行清除，并由设障人员承当全部的费用及第三十七条规定，汛期影响到防洪安全的，必须服从防汛指挥部的紧急处理决定。

　　综上所述，水行政执法主体是一个组织概念，而非个人，是指按照法定程序成立的、行使法律法规赋予的执法权，实施国家行政权的水利部和地方各级人民政府的水利厅（局），其具有以自己的名义实施水行政管理的权利，能够独立承担行政行为所引起的后果。

　　基层水政执法工作的主体是指县级以下水行政主管部门及水事单位，它们处在水利工程建设、河道管理与维护、渠道清淤治理、防汛抗旱等水利事业的前线，是水事案件发生的集中地区。就目前水事案件发生的特点来看，单靠县级以上水行政执法机构难以应付。

　　所以，必须通过合法的方式使基层水行政主管部门获得执法权。目前，基层水行政主管部门主要是通过上级水行政主管部门授权或委托后才可以获得执法权，其执法权具有局限性，只能在上级主管部门委托的范围内行使权力，不得随意使用，其所承担的法律责任与上级主管部门不同，并且执法地位也远低于上级水行政主管部门。

　　第二、对象确定

　　水政执法是执法主体按照相应法律法规对执法相对人行使的职权，依法处理解决各类水事问题，只对特定人具有特定的约束力而无普遍适用性和后约束力。基层地区的水行政执法对象多是面向在基层地区从事水利事业的社会组织、法人及公民。其对象主要是从江河、湖泊、地下取水的取水活动；正在实施的涉河（包括跨河、穿河、临河、穿堤）建设活动；向河道、湖泊倾倒弃土、垃圾、设置行洪障碍，从事影响河势稳定及行洪的活动；在河道管理范围内从事采砂、取土、淘金、采石等活动；可能造成水土流失的矿产资源开发、房地产开发和公路、城市建设等活动；侵占水工程设施及其管理范围，向水工程设施内倾倒弃土、垃圾、侵占已批准的水工程规划控制线范围，侵占蓄、滞、泄洪区范围，损毁防汛、水文、水土保持、水利工程等设施的行为；在水工程管理及保护范围内从事爆破、打井、采石、取土等危害水工程安全的行为；取水口的设置或扩大，取水计量设施的安装运行情况；排污口的设置或扩大以及重点排污单位的排污情况；“四荒”开发、陡坡地开垦以及水土流失防治等情况；其他应属于水政监察职责范围内处理的情况。

　　第三、水行政执法行为单向性

    水行政执法是执法主体与相对人之间的行为活动，执法主体行使权力是职责所在，单方面即可，不需提前征得执法行为相对人的同意。在水行政执法过程中，行政行为相对人是指对特定身份的公民、法人和其他组织。

　　2.1.3 水行政执法的生效条件

　　一是主体清晰：根据《中华人民共和国水法》规定，实施水政执法行为的主体是县级以上水行政主管部门及授权或委托的水事管理单位及基层水行政主管部门；具有行政执法权的流域管理机构等也具备执法权，可以充当执法主体；即实施水行政执法的主体必须具有合法的地位。《水法》《水土保持法》《河道管理条例》明确规定了县级以上人民政府水行政主管部门在水行政执法活动中的主体地位和行政执法权，而基层水行政主管部门或水事单位不具备主体地位及行政执法权，不能擅自行使职权。同样，即使通过授权或委托方式获得部分执法权的事业单位也仍然不具备水政执法的主体地位。

　　二是权限合法：水行政执法必须在职权范围内开展活动，即确保执法行为必须有法律，法规和规章明确规定，不越权，必须符合对地域管辖和级别管辖的规定，属于水行政主管部门。是否合法主要有三方面内容：其一执法机关本身要合法。执法机关应当是依法设立的并且按照法律法规要求享有执法权的机构。任何组织或机构不能逾越法律，违法违规行使职权。其二是执法程序要合法。执法行为必须按程序办事，任何违反程序的行为都是无效的，作为执法人员更应该转变“轻程序”的观念，确保在执法的每一个环节，都能够依照合法程序开展，防止因程序不合法而导致执法行为无效。其三法律依据应当合法，开展水政执法行为，必须以法律法规为依据，严格按照中央、省、市等地方性法规及部门规章行使权力。坚持上位法优于下位法原则，不得抵触现行有效的法律法规。总之，合法性要求行政执法的主体必须是按照法律规定所设立的，并且在法律法规的指导下，在确权范围内按照法定程序办事，确保水政执法工作能够顺利开展。

　　三是执法公平：执法公正事关水行政主管部门的权威性，执法公正，就是指在水政执法过程中，能够公平客观的处理问题，对待同一类型的违法行为能够站在执法者的角度考虑问题，而不管行政执法相对人是谁，都能够做出相同的处理决定。当今社会，关系网复杂，干扰水政执法的因素众多，如果执法主体不能忽视外界因素，秉公处理，势必会影响水行政主管部门的形象。另外，执法公正对执法行为相对人也能起到很好的震慑作用，有效减少违法行为的发生。

　　四是受理得当：受理立案准直接关系到执法相对人的利益，作为行政执法主体，必须第一时间确定案件性质，并通过取证调查，及时掌握案件信息，判断案件是否属于涉水案件，若确定本案属于管辖范围内的，应及时下达处理决定，以免延误案情。对不属于管辖范围内的，应及时移交其他相关行政职能部门。准确的受理案件可以有效的提高行政执法效率，提高执法部门的权威性。