非政府组织公共文化服务概念与理论基础

　　第 2 章 基本概念与理论基础

　　2.1 非政府组织

　　2.1.1 非政府组织的概念

　　非政府组织的概念是从西方国家引进的，英文为 non-governmental organization 缩写即为"NGO".从字面上解释，非政府组织一般是指除政府之外的社会组织。但"由于约定俗成，这一概念中并不包括企业等营利性的社会组织，不包括家庭等亲缘性的社会组织，也不包括政党、教会等政治性、宗教性的社会组织。相对于企业、家庭、政党和教会等社会组织来说，非政府组织往往更具有公共性、民主性、开放性和社会价值导向。所以严格说来，非政府组织这一概念指的是除政府之外的其他社会公共组织。[11]

　　" 而且由于各个国家的国情不同，非政府组织在各个国家的称呼也不同。例如，在美国多称之为"非营利组织";欧洲国家更多称为"非政府组织";在我国更确切的意思是指民间组织。

　　2.1.2 非政府组织的分类和特点在我国，一般将在民政部依法登记注册的组织统称为"民间组织",所以它和政府是有明显的区别。一般来说，非政府组织可以分成三类：社会团体、基金会、民办非企业。

　　在19世纪70年代，非政府组织开始兴起，从80年代开始，在世界范围内迅速发展壮大。非政府组织已经成为一种社会生活组织形式和资源配置方式，具有非常广泛的领域，如教育，文化，卫生，环保，公益，慈善事业等。社会学家对非政府组织的不断发展进行相关的分析，总结出了非政府组织具有的四个典型特点：

　　非营利性：非政府组织不以营利为目的，主要是从事社会公共事业建设，努力解决政府部门暂时无法顾及的社会问题；重点强调其非营利性、不能分红、私人不能占有组织资产等。

　　非政府性：非政府组织是相对独立的，可以制定自己的规则和行为规范，他们用自己的行为来影响政府的决策；非政府组织强调的是独立于政府的，不是自上而下的官僚系统。

　　志愿性：非政府组织是一个有着共同的目标，为了共同的目标而组成的志愿者组织；志愿者是非政府组织中最重要的人力资源；非政府组织在活动的过程中，强调志愿性，志愿者一般都要有无偿奉献的精神，在人力和物力上的无偿的投入。

　　自治性：虽然非政府组织和政府部门不同，但是也有自己的组织原则和行为规范。在法律许可的范围内，各类非政府组织有权利按照自己的规则从事各类活动，而且在活动中能够接受政府部门的监督。

　　2.1.3 我国非政府组织的发展情况

　　随着改革开放的进程加快，我国在多领域多方面与国际接轨，非政府组织也开始进入快速发展。依据有关资料统计，中国的非政府组织成立伊始，只有几十个，而且是最早出现在农村，主要是一些农民专业技术协会的自发组织。但到了上世纪八九十年代，非政府组织迅速增长，非政府组织在全国范围内达1 600以上，地方性的非政府组织有20多万个，增速可观，引人注目。此时，城市非政府组织的也逐步发展起来，借助于中国经济体制改革的重心由农村向城市的转变。截至2013年底，全国共有社会组织54.1万个。其中社会团体28.6万个，民办非企业单位25.1万个，基金会3496个，连续几年呈现稳步增长的态势。

　　从地域分布看，与区域人口和非政府组织的发展有很高的相关性，经济总量的增长率，经济发达地区的非政府组织高于落后地区。

　　在活动的领域，非政府组织的发展遍及了各个行业；在作用及影响上，非政府组织对于提高公共产品地供给率、社会保障制度的完善、减少失业率和从事公共服务等方面有着很重要的作用，并承担了一些原本由政府来承担地职能，有效的缓解了政府工作的压力，提高了政府的工作效率。非政府组织已经成了社会生活中非常重要的力量。然而，我国的非政府组织起步晚，发展时间短，与西方国家的非政府组织相比，还有很大的差距。因为它根植于中国经济社会中，形成了自己的特点：（1）和经济发展不均衡一样，非政府组织发展不均衡。在我国，东部经济比西部经济要发达很多，自然而然，东部的非政府组织要比西部的数量多，发展好，作用大。（2）中国社会处于转型期，非政府组织也处于转型期。

　　目前，我国政府积极不断探索改革开放之路，社会的政治、文化等各方面都在积极进行改革，阔步向大社会小政府迈进。"非政府组织在这种背景下，也在不断剥离自身对政府的依赖，不断增强自治性，在政府失灵的边缘发挥更大的作用。[12]

　　"2.2 公共文化服务

　　2.2.1 公共产品理论

　　公共产品 理 论 由 美 国 霍 普 金 斯 大 学 政 策 研 究 所 教 授 莱 斯 特 ·M . 萨 拉 蒙LesterM.Salamon）提出。他认为，政府供给公共产品的交易成本远远高于非政府组织供给公共产品的交易成本。萨拉蒙以美国为例指出，美国联邦政府在原则上作为公共服务领域中"资金和指导的提供者",而在提供具体的公共产品时，实际上更多依靠"服务递送者"-即非政府组织来实施政府公共服务职能，这就形成了"第三方管理"模式。萨拉蒙以志志愿失灵理论来说明非政府组织的局限性，如慈善，慈善的供给不足，在业余性质等民主和慈善组织缺乏慈善特殊主义、慈善组织的民主缺乏和慈善组织的业余性质等，从另一个角度来看，表明了政府对非政府组织的支持的必要性。在公共治理的这种模式，政府和非政府组织分享公共权力的处理能力和使用公共资金支出。"根据公共产品的不同属性和特征，安排公共产品的多元供给制度，使各种公共产品的需求与供给平衡，公决效率最优。出于对宪法、法律的遵从和满足公民基本权利与公平分配的需要，政府必须对某些涉及国计民生、国家安全、公民基本权利与利益的纯公共物品予以提供，但同时可以通过多种组织形式，利用市场资源配置和私营部门的经营与技术优势，有效地生产各种不同性质的准公共物品。这样既满足公平价值，又满足效率价值，并降低公共财政的支出规模，提高公众满意度。[13]

　　"2.2.2 公共文化服务理论

　　公共服务理论是珍妮特·V·登哈特和罗伯特·B·登哈特夫妇在对新公共管理理论反思和批判的背景下产生的。新公共服务理论注重民主、自由和对话，强调公众需求表达、政府的服务性和"以人为本"的思想，主张在社会管理改革中建立参与式国家模式；强调保护公民自由，发挥社区和非政府组织在社会管理中的作用，发扬民主尤其是直接民主机制的作用；强调政府应提高公民的公共产品需求表达机制，公共服务的供给应满足市民的实际需要；多元化强调公共产品的供给主体，即非政府组织引导；强调政府在公共服务中不应该占据垄断地位，主张构建政府与公民平等对话、沟通协商进而互动合作的社会公共管理新模式。公共文化服务，就是在文化方面以政府为主导，多元化主体提供的文化资源、文化服务的总称。

　　2.2.3 公共治理理论

　　治理的基本含义是指在一个既定的范围内通过运用权威来维持秩序，满足公众的需要。"治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。[14]

　　"期望通过多元竞争实现社会自动平衡的治理理论过于趋于理想化，在实际公共服务领域中由于难以避免的各主体的利益冲突而常常碰壁，由此善治理论应运而生。

　　虽然我国的政治环境和社会结构不同于西方，但是从以上理论我们仍然可以得出以下借鉴和启示：政府应充分尊重和保护的增长和民间组织的发展，转型，非政府组织提供社会服务的空间；政府应组织建立相互合作的机制与平等的非政府组织，更像是一个宏观规划师公共政策，要承担更多的具体的公共服务工作。政府应该给予更多的支持；在法律上，提供非政府组织的资金，制造舆论的宽松的制度和环境，促使更加贴近民众的后者更好地弥补政府公共产品供给的不足。