国内外非法营运车辆治理经验借鉴

　　第 5 章 国内外非法营运车辆治理经验借鉴

　　越来越多的学者开始关注非法营运问题，以及由此引发的社会问题和经济问题。随着群众要求治理非法营运的呼声越来越高，政府部门也开始重视并采取多种措施着手治理。我国一些城市以及部分其它国家治理非法营运车辆采取的政策和措施，取得了良好的效果，具有较好的借鉴意义。同时也有很多教训和不足之处值得反思，使我们能够避免类似问题的再次发生。

　　5.1 国内经验借鉴

　　我国人口密度大，交通营运种类最多的城市以上海市、北京市和香港市三个城市为主，我们以它们为例，分析总结在打击非法营运、保障交通营运秩序的实践中取得的主要的经验。

　　5.1.1 上海治理经验借鉴

　　一是有法可依。上海市为治理非法营运出台了详细的规定，对其他城市具有一定的借鉴意义。规定对解决非法营运治理中的难点和执法盲点具有很好的效果。具体包括取证难、处罚难等一系列治理非法营运现象中遇到的困难，上海市都做出了明确的规定，并取得了较好的效果。上海市完善了相关法律法规和条例，为治理非法营运现象提供了法规保障，实现了有法可依。

　　二是分工明确。非法营运车辆治理过程中，暴力抗法、群体冲突事件时有发生，单靠交通部门没有权限对相关抗法人员进行处罚，无法形成有效的震慑，以致于部分非法营运从事者肆无忌惮。考虑到这个问题，上海市联合了公安、市政等部门配合交通部门进行联合执法，明确职责和分工，协调合作，形成合力，对非法营运从事者的震慑力得到提升，对非法营运车辆的打击力度也相应增强。既要求执法人员文明执法，又能最大限度的保障执法人员的人身安全。

　　三是疏堵结合。对非法营运车辆单纯的进行打击是不够的，找到其产生的根源从根本上解决问题才是更有效的办法。上海市在解决正规出租车供给不足的问题上采取的措施是为其提供"专用候车位",并采取了一系列的后续保障措施，对群众进行积极的引导，鼓励群众到"专用候车位"去候车，很好的缓解了"打车难"的问题，有效解决了公众的部分需求，成功挤占了非法营运车辆的生存空间，是值得借鉴的经验做法。

　　5.1.2 北京治理经验借鉴

　　北京市主要是通过集中整治行动来遏制非法营运的发展势头。北京市是一个超大型城市，各种新问题层出不穷，这就在客观上要求集中行政执法力量来治理一些已经发展到一定阶段的问题。同时在解决问题的行动中集中力量去解决问题的关键点，这也是政府部门在长期的管理中总结出的经验。北京市于 2010 年 4 月，用了将近 8 个月的时间对非法营运车辆进行了集中治理。同样根据集中优势兵力的原则，北京市的有关部门首先对全市非法营运车辆活动位置进行摸底排查，经过初步调查整理出近 120 个非法营运车辆活动猖獗的位置。根据调查显示，这些重点位置上每天有超过两千两非法营运车辆进行非法载客活动，严重影响了正常的交通营运[15].北京市集中整治非法营运车辆势在必行，整治行动的特点主要有：

　　一是多部门协同。在处理一些复杂的社会问题的时候，由于部门职权条块划分模糊不清等原因，往往由各部门协同组成专项整治小组，便于协调、协同。北京市在专项整治行动中，就部署了由公安部门、交通管理部门、工商部门和城管部门等组成的联合执法力量上路执法。并且在行政架构内部纵向协同，在各部门对自己辖区进行摸底检查的基础上，建立了信息数据库和管理记录，在整治过程中处理的非法营运车辆和车主进行实名登记，构建信息共享的数据库，使得在行政架构内部实现了横向各部门、纵向各级别之间的信息共享，对执法行动中的协调配合打下了良好的基础。

　　二是突出重点。首先是在于明确非法营运车辆的概念，即非法从事营运的车辆，然后在界定非法营运车辆种类的前提下，重点打击在非法营运中出现的各类严重违法犯罪，比如各类欺诈乘客行为、各类涉黑犯罪和抗法行为等。

　　三是整治从严。首先是对专项治理行动中查处的问题，一律从严处理，不放过任何违法行为。其次是在执法行动中对查处的问题在处罚力度上依法从严、从重，比如对罚款手段，采取一律按最高限额罚款；对惯犯、暴力抗法或扰乱公共秩序等严重违法行为采取刑事处罚；对收缴的非法营运车辆，采取销毁的手段等。从严整治对震慑违法行为，预防犯罪起到了很大的作用。

　　四是多措并举。根据统一部署，针对不同的违法行为和违法对象，采取不同的执法管理手段。采取上路执法和后台管理相结合的方式，互相支持，使得多种举措形成合力，消除执法真空，完成各个层次和角度的执法行动全覆盖。

　　五是标本兼治。在对非法营运车辆和车主进行治理、处罚的同时，对各类非法营运车辆拼装、改装厂进行治理打击，在源头上切断非法营运车辆的供应，从源头上砍断非法营运车辆利益链。并在治理非法营运车辆的同时，积极研究发展其他形式的公共交通，解决群众出行问题，丰富群众出行方式，满足群众出行需要，消除非法营运车辆消费需求。

　　5.1.3 香港治理经验借鉴

　　香港是一个地处要冲的国际城市，拥有长期的法制历史，法律体系较为健全，法制经验较为丰富，在解决社会问题的时候，具有自己的思维方式和相对固定的程序。香港在治理非法营运车辆时采取的措施主要有：

　　一是从法律上对正规营运车辆予以规范，明确界定何为非法营运，并明文规定营运车辆的申请、审批流程，具体到从事何种服务，如旅游服务、酒店服务和房车服务，均对其的服务对象有具体的区分。

　　二是增大违法成本，切实杜绝违法行为。香港法律对非法营运从事者的处罚规定，不仅限于罚款，更有监禁等严厉处罚，并有可能会在一定时期内吊销驾照。国内其他城市通常采用的简单的罚款手段，并没有涉及到非法营运车辆进行营运的必要条件。非法营运从事者交了罚款以后便被放行，往往又迅速投入非法营运工作，甚至变本加厉以挽回被查处造成的损失。这就使得非法营运车辆的违法行为得不到实质性的控制，反而出现愈罚愈烈的现象。相比内地简单的罚款手段，香港法律所采取的更加高昂的违法成本显然对预防违法行为的发生起到了更积极的作用。

　　三是开放市场，消除违法动机。在内地，出租车的运营方式为政府发放一定数额的出租车专用牌照，这些规定数量的出租车挂靠在各自的出租车公司，接受相对松散的管理并按期缴纳管理费和相关税费，这实际上形成了一定意义上的垄断经营，并提高了出租车的运营成本。出租车市场的行政性垄断造成了体系内的寻租行为，并导致了非法营运车辆和出租车运营比较产生的巨大利差，这直接导致了非法营运车辆的猖獗。而香港地区采取的开放性的市场就没有这个困扰。香港在一定程度上开放了出租车市场，其法律规定私家车在办理了相关手续之后即可作为正规的营运车辆进入出租车市场，并且不需要挂靠出租车公司，从而在根本上解决了出租车的供需矛盾，消除非法营运的牟利空间。

　　5.2 国外经验借鉴

　　同我国现阶段对出租车行业的过多管制类似，西方发达国家也曾经有过这样的时期。他们也担心一旦放松管制将会导致更严重的交通拥堵和环境污染。然而经过时间的考验，很多国家发现放松管制其实并不可怕，反而收到了很好的效果。这里分别以美国和印度的成功经验进行借鉴。

　　5.2.1 美国治理经验借鉴

　　在美国，出租车也是必须到政府制定部门注册的，而且有数量限制。如果没有注册，并且经常充当出租车的功能，就是非法的，而且涉嫌逃税。但是如果是拼车，并且分担费用，一般是不算营运的，政府部门为了环保和交通压力考虑，还出台政策鼓励拼车。美国的经验告诉我们，放松数量和费率的管制反而对城市交通客运有着积极的作用。纽约出租车由于政府对数量进行管制，营业牌照曾一度达到 56 万美元，但居民出行并不喜欢选择正规出租车，出租车也常因抢道拒载不被居民欢迎。纽约实行的改革措施是营造更多的竞争者，打破正规出租车的垄断地位，于是电话预约服务应运而生，电话预约的出租车十分便利，在市场竞争中很快战胜了街头的正规出租车，于是，失去了垄断地位的正规出租车公司不得不降低牌照的价格。由此可见，打破常规思路，发展预约服务对于节约道路资源和减少污染有着积极意义。

　　5.2.2 印度治理经验借鉴

　　几乎所有的发展中国家都存在非法营运车辆泛滥的问题。印度很多城市的居民更愿意乘坐非法营运三轮车，这导致了他们的大量存在。印度政府并没有采取强制性的措施严厉打击非法营运车辆，相反，印度政府采取了鼓励的政策，为了使三轮车主有能力购买观光车，印度政府为他们提供优惠贷款，还放开政策允许这些三轮车在公交线路上进行营运。

　　除此之外，印度政府还在各大城市的主干道上建设了充电站，为三轮车主们提供充电服务。可见，政府部门应该尽可能的减少管制，将选择权更多地交给市场竞争。以国际经验来看，在严格执行安全、服务标准管制的前提下，放宽管制不仅不会造成行业混乱或环境污染，反而会促进客运市场的良好发展。