菏泽市非法营运车辆治理存在的问题及原因

　　第 4 章 菏泽市非法营运车辆治理存在的问题及原因

　　菏泽市进行非法营运车辆集中治理后，非法营运车辆有所减少，收到了一定的效果，但仍然无法根治非法营运现象。本章就菏泽市非法营运车辆治理中存在的问题和原因进行了分析。

　　4.1 菏泽市非法营运车辆治理存在的问题

　　菏泽市非法营运车辆治理的过程中存在着各方面的问题，现主要总结为以下四个方面。

　　4.1.1 依法治理陷入困境

　　一是国家法律的制约。国家立法机关制定的法律对拍卖没收的非法营运车辆的所得去向没有明确的规定，这给没收非法营运车辆的行为有一定的制约。二是菏泽市立法制约。

　　虽然菏泽市针对非法营运现象出台了一些地方性法规，但从效力上来看，与国家法律还是有差距，这就使非法营运车辆治理行为的法律依据不足。三是对群体事件的处理缺少法律依据。非法营运车辆从事者由于不服处罚尝尝聚众闹事，集体围堵交通主干道，给广大居民的出行带来很大的不便。而法律法规对于这种行为并没有明确的界定，相关政府部门无法采取强制的手段，只能采用柔性手段求得非法营运三轮车自觉遵守相关规定。

　　4.1.2 难以得到群众支持

　　菏泽市地处鲁西南，在全省属于经济欠发达地区，城市化水平低。从事非法营运的电动三轮车车主很多是下岗职工或农民等生活困难的人员，这部分从事人员多处于社会底层，存在年龄偏大、学历偏低，再就业困难等情况，依靠三轮营生就成了不错的选择。也有相当数量的离退休人员、家庭妇女和残疾人员，为了生活所迫或经济目的，进行非法载客。

　　很多群众由于缺乏对相关法律法规和非法营运车辆危害的了解，出于对弱者的同情心理，难以对非法营运现象形成舆论压力。由于非法营运车辆价格低，乘坐方便，比较受群众的欢迎，因此，很多群众认为非法营运车辆不应该被打击或取缔。当交通执法部门对非法营运车辆进行处罚时，很多群众往往认为是在乱罚款，对行政执法人员有很大的抵触情绪。

　　另外，非法营运三轮车给居民提供了很多便利。由于菏泽市区有很多羊肠小道，居住居民较多，而公交车由于车辆体积庞大无法到达，出租车由于堵车等原因往往不愿开进这样的道路去，非法营运的小型三轮车便起到了关键作用，群众认为三轮车十分方便，可以送到家门口，便主动选择乘坐黑三轮，甚至在遇到执法人员时为黑车司机打掩护。

　　4.1.3 车辆处理存在漏洞

　　一是非法营运车辆车主多是生活困难人员，在实际执法中实行处罚时，他们由于无法负担巨额罚款或难以接受车辆被没收，便有组织的去政府部门围堵上访。这部分人主要是无业人员或农民，他们有的到政府部门堵路堵门，更有甚者躺在政府部门大门口耍赖，声称要执法部门无条件退还车辆，否则就不离开。这样的情况时有发生，给非法营运车辆的治理部门造成了巨大的压力，导致了对违法车辆的处理处罚无法执行到位。

　　二是执法人员对非法营运车辆进行拍卖后流入周边地区，仍然从事非法营运工作，严重影响了其他城市的交通营运市场秩序。据了解，菏泽市治理非法营运车辆以来，周边河南省某些地区出现了大量的"红三轮",造成了严重的不良影响。

　　4.1.4 难以坚持长期治理

　　由于相关行政执法部门的执法人员较少，并且经费有限，政府部门往往选择集中在一个时间段着力治理非法营运现象，而很难做到长期坚持。这就导致很多非法营运车主和执法人员打游击战，在集中治理阶段暂避风头，过后再卷土重来。这往往意味着集中治理行动的失败，使非法营运车辆的治理不能达到预期的效果，无法建立对非法营运车辆打击治理的长效工作机制，4.2 菏泽市非法营运车辆治理存在问题的原因。

　　针对菏泽市非法营运车辆治理过程中存在的问题，笔者认为主要可以总结为四个方面的原因。

　　4.2.1 治理制度不完善

　　目前，非法营运车辆治理所依据的各项制度法规，存在目标错位、不适应社会发展和落实难以到位等缺陷，有待进一步完善。

　　一是制定制度法规的目标错位。政府部门治理非法营运的目标应该是保障居民出行安全、便利，而不仅仅是维护向政府缴纳高额管理费用的正规出租车的利益。政府这方面的自利性导致了各项政策制度目标的错位。因此，很多城市的治理部门都是以查出非法营运车辆的数量和罚款的数额进行考评奖励，由此导致了重处罚、轻服务的现象广泛存在。不把人民群众的利益放在首位，单纯追求罚没收入，很难得到群众的支持，达到治理的目的。

　　二是相关政策制度不适应社会的发展。随着社会经济的不断发展，交通营运市场也有了很大的变化，而相关政策法规并没有随之更新改进。随着人民生活水平的提高，处罚金额相对于非法营运车辆的盈利来说损失较少，便导致了非法营运从事者的肆无忌惮。而且相关规定对一次违法和多次违法并没有区分，非法营运从事者便抱有侥幸心理，常常是刚被处罚以后又继续从事非法营运。另外，我国城市之间的差别很大，制度法规的制定不能单纯的以一线城市为标准，这难以适应菏泽这类小城市的实际情况。

　　三是制度的执行和落实不到位。非法营运车辆治理所依据的法律法规多为原则性规定，处罚标准差距较大，在具体落实时很难界定，导致了执法人员的有法难依。另外，执法部门或人员出于自身利益最大化的考虑，在贯彻落实上级制度法规时，很可能会故意曲解，这将使制度目标很难完全实现。有些执法人员为了小集体或个人的利益，在执行政策的过程中以合法为名行不合法之事，其中最典型的就是钓鱼执法，即通过引诱的手段获取证据，导致部分本来没有违法意图的人被处罚。

　　菏泽市从事非法营运车辆以电动三轮车最为猖獗，国家和菏泽市都没有相关的具有针对性的法律法规，这就导致了执法人员在执法过程中的取证难。对电动三轮车是非法营运还是自用抑或是载客不收费，很难依据法律法规进行界定。缺乏有力的法规依据，对非法营运车辆的治理增加了很大的难度。因此很难从根本上解决非法营运问题，这就导致了非法营运现象日趋增多、严重泛滥。

　　4.2.2 公共交通发展滞后

　　对菏泽市城区来说，公共交通主要由公交车和出租车组成。近年来，随着菏泽市经济的快速发展，菏泽市城市面积不断增大，城区人口不断增加，城市公共交通远远不能适应城市发展、城区人口增长和居民出行的需要。为了出行方便，很多居民会选择乘坐非法营运车辆。

　　首先，出租车方面，截止 2015 年 3 月份，菏泽城区拥有 15 家出租公司，1449 辆出租车，车辆偏少，供给严重不足，远远不能满足居民出行需要，特别是在节假日或雨雪天气，群众出行打车十分困难，出租车借机私自涨价或对到达距离近的乘客拒载行为时常发生。

　　于是，非法营运车辆就满足了居民便捷廉价的需要，乘客肯定更愿意乘坐更方便、价格较便宜的黑车。

　　其次，公交车方面，2014 年初，菏泽市城区公交车辆只有 296 辆，虽然后来又投入运行了 200 部，但仍然无法达到中小城市万人 10 标台以上的要求，公交车的供给仍然不足。

　　而且菏泽市城区公交营运车辆少，运营时间短，难以保证正班、正点运营。菏泽市现有的二是相关政策制度不适应社会的发展。随着社会经济的不断发展，交通营运市场也有了很大的变化，而相关政策法规并没有随之更新改进。随着人民生活水平的提高，处罚金额相对于非法营运车辆的盈利来说损失较少，便导致了非法营运从事者的肆无忌惮。而且相关规定对一次违法和多次违法并没有区分，非法营运从事者便抱有侥幸心理，常常是刚被处罚以后又继续从事非法营运。另外，我国城市之间的差别很大，制度法规的制定不能单纯的以一线城市为标准，这难以适应菏泽这类小城市的实际情况。

　　三是制度的执行和落实不到位。非法营运车辆治理所依据的法律法规多为原则性规定，处罚标准差距较大，在具体落实时很难界定，导致了执法人员的有法难依。另外，执法部门或人员出于自身利益最大化的考虑，在贯彻落实上级制度法规时，很可能会故意曲解，这将使制度目标很难完全实现。有些执法人员为了小集体或个人的利益，在执行政策的过程中以合法为名行不合法之事，其中最典型的就是钓鱼执法，即通过引诱的手段获取1菏泽市从事非法营运车辆以电动三轮车最为猖獗，国家和菏泽市都没有相关的具有针对性的法律法规，这就导致了执法人员在执法过程中的取证难。对电动三轮车是非法营运还是自用抑或是载客不收费，很难依据法律法规进行界定。缺乏有力的法规依据，对非法营运车辆的治理增加了很大的难度。因此很难从根本上解决非法营运问题，这就导致了非法营运现象日趋增多、严重泛滥。

　　4.2.2 公共交通发展滞后

　　对菏泽市城区来说，公共交通主要由公交车和出租车组成。近年来，随着菏泽市经济的快速发展，菏泽市城市面积不断增大，城区人口不断增加，城市公共交通远远不能适应城市发展、城区人口增长和居民出行的需要。为了出行方便，很多居民会选择乘坐非法营运车辆。

　　首先，出租车方面，截止 2015 年 3 月份，菏泽城区拥有 15 家出租公司，1449 辆出租车，车辆偏少，供给严重不足，远远不能满足居民出行需要，特别是在节假日或雨雪天气，群众出行打车十分困难，出租车借机私自涨价或对到达距离近的乘客拒载行为时常发生。

　　于是，非法营运车辆就满足了居民便捷廉价的需要，乘客肯定更愿意乘坐更方便、价格较便宜的黑车。

　　其次，公交车方面，2014 年初，菏泽市城区公交车辆只有 296 辆，虽然后来又投入运行了 200 部，但仍然无法达到中小城市万人 10 标台以上的要求，公交车的供给仍然不足。

　　而且菏泽市城区公交营运车辆少，运营时间短，难以保证正班、正点运营。菏泽市现有的大部分公交车只运行到下午六点，而随着城市夜生活的丰富，越来越多的市民出行的时间会更晚。菏泽市市区道路狭窄，没有公交专用道，再加之私家车越来越多，公交车与其他车辆同样排队等候红绿灯，影响了运营速度和效率，个别时段由于拥堵严重造成运营间隔不稳定，每逢假日更为严重。由于城区道路断头路较多，线网密度低，公交线路也不能做到全覆盖。另外，城区运营的大部分公交车的票价为 2 元，比大中城市票价高，和城市居民要求有差距。

　　4.2.3 监督体制不完善

　　监督体制不完善主要是由于缺乏有效的监督政策法规。非法营运车辆治理的监督部门主要由立法机关的监督和社会组织的监督组成。而在实际情况中，立法机关和社会组织监督不到位的问题普遍存在。

　　一是立法机关监督不到位。由于地方立法机关和地方执法部门之间有着千丝万缕的联系，同为国家机关部门，容易站在统一战线上。因此，对于执法部门的违法行为，如在非法营运车辆治理中存在的钓鱼执法等行为，监督部门往往选择视而不见。难以达到监督的作用。

　　二是社会组织监督不到位。这里的社会组织主要是指国家立法机关和政府部门以外的新闻媒体和普通民众。新闻媒体的监督是现代社会最常用也最有效的手段之一，很多事件都是由于媒体的曝光才引起政府部门的重视。而新闻媒体也有一定的局限性，地方媒体容易受政府部门的影响和干预，很多报道要经过审核才能发出。另外，有些不法记者利用掌握的信息向执法人员索贿的事件也偶有发生。而普通的人民群众对执法部门的监督就更加缺乏表达渠道。

　　4.2.4 管理资源短缺

　　政府部门在经济建设为中心的各项量化指标的政绩压力下，很难拿出更多的资源来整治交通问题，这就造成了职能部门在管理上的资源困境。需要人员却没有编制，只能临时抽调；需要资金却没有预算，只能计划外争取；没有工作条件也只能想办法变通解决。再加上没有有效的激励，政府职能部门的工作积极性并不高。

　　相对于政府部门的捉襟见肘，菏泽市非法营运车辆经营者受到的经济利益驱动很大。

　　据调查，菏泽市非法营运三轮车每天的净利润达到 50 元以上，在节假日或雨雪天气，每天的利润更是能翻一倍到两倍。而由于电动三轮车既不需要办理牌照又不需要考取驾驶证，并且购置运行和保养维修的成本也很低。因此，比起来非法营运三轮车主的可观利润，政府部门的管理资源严重短缺，这就导致了非法营运车辆的严重泛滥。