行政服务标准化的理论基础与应用综述(2)

　　2.3.3 行政服务标准化的定义

　　由于在行政服务领域运用标准化管理的时间不长，工作开展比较有限，行政服务标准化目前还没有一个统一概念。目前，国内外许多标准化工作专家不断对行政服务进行研究。行政服务标准化就是将标准化的理念、原理、原则、方法引入行政部门，探索制定出一套适合行政部门自身改革和发展要求的标准体系，明确标准化方针和目标，优化服务标准，注重持续改进，达到提高行政服务质量的目的。笔者认为，行政服务标准化实际上是由“行政服务”与“标准化”两个定义组成，实质上是标准化在行政服务领域的应用，其理论研究内容包括编制、发布和实施标准，以及科学搭建行政服务标准体系，将单一的行政服务标准按照有序的、科学的、优化的原则进行重组，以标准体系的构建和运行实施来实现优化服务程序，改进服务质量的目标。根据“标准化”和“行政服务”的定义，行政服务标准是政府行政机关履行法定职责，在行政服务领域制定的一类标准，主要是针对行政服务领域内的管理部门和监督部门共同使用和重复使用的规范性文件。

　　由此笔者认为行政服务标准化的定义是：在政府机关行政管理和行政服务领域内，针对其中具有重复发生并重复使用的具体行政行为，在依法依规的前提下，经各相关方协商统一而制定的行政服务技术规范，并在一定的行政管理范围内贯彻实施的过程，目的是在预定的行政服务领域内获得最佳的行政服务效益。

　　2.4 国外行政服务标准化管理的发展和经验

　　2.4.1 国外行政服务标准化管理的发展

　　标准化管理最早是西方发达国家应用在工业生产领域的一种科学管理方式，其主要标准类别包括技术标准、产品标准、方法标准、工艺标准等。然而从二十世纪九十年代以来，随着全球经济的快速发展，国际竞争越来越激烈，为了克服政府在社会管理中存在的各种弊端，解决国内复杂的社会问题，提升国家的竞争力，国际上一些发达国家在政府行政服务改革中，已经将标准化管理的模式引入到政府行政服务领域。

　　行政服务标准化是标准化管理工作的新范畴。政府部门开展行政服务标准化工作，在提升行政服务质量、建设服务型政府、提高行政服务效能等方面有着非常重要的意义。

　　上世纪 90 年代初开始，国外很多发达国家的政府陆续开展了政府行政服务标准化的管理形式。国外行政服务标准化管理的发展历程具体见表 2-1.　　
　　
　　2.4.2 美国在行政服务领域标准化运用的经验

　　美国是首先发现政府管理需要创新并尝试将标准化管理思想运用到行政管理领域的国家。早在二十世纪八十年代初，时任美国总统里根就提出美国联邦政府要学习企业的先进管理理念，借鉴企业先进的管理模式，使政府行政管理与行政服务水平上一个台阶。他的一个主要手段就是在政府公共管理中引进企业的标准化管理思想与标准化管理技术。到二十世纪九十年代，美国总统克林顿在联邦政府推行“国家绩效评估”的管理模式，并成立了全国绩效评估委员会。1997 年，该委员会主要参考福特汽车公司等大企业的做法，制订出行政服务的顾客服务标准，并出版了联邦政府行政服务标准手册--《顾客至上：服务美国民众的标准》，明确了政府部门提供行政服务的具体标准，大大提升了美国联邦政府的行政服务质量。进入二十一世纪，美国总统乔治布什提出了“总统管理议题”,由联邦政府制定了政府提供行政服务的“成效标准”,按照成效标准对政府行政服务行为进行评估。

　　2.4.3 英国在行政服务领域标准化运用的经验

　　欧洲是近代标准化的发祥地，欧盟是目前世界上标准化规模最大、影响最深的地区性统一市场。而英国作为欧盟的主要成员国，其标准化管理工作具有一定的代表性。其实早在1979年，英国的撒切尔夫人政府就开始推行行政服务承诺制，这是英国行政体制改革的一个重要的组成部分。英国此后的梅杰政府和布莱尔政府都继承并发扬了这一制度。英国梅杰政府在二十世纪九十年代初推行的公民宪章运动就是行政服务标准化的一种形式。英国政府要求中央政府和地方政府部门、司法系统、国有事业单位、国有企业等必须实行行政服务承诺制。英国政府还要求所有实行行政服务承诺制的单位制定出具体的服务质量标准，向社会公开承诺。并要设立投诉电话接受社会监督，如果违反承诺要给予赔偿。英国的行政服务承诺制对提高服务质量收到了明显效果。

　　此后的英国政府各部门陆续制定出了数十个全国性的社会服务承诺标准，行政服务提供单位以这些标准依据，制订出自己部门的具体服务标准，强调的是行政服务应处处方便顾客，而不是方便职员，标准内容很详细，体现出明显的服务理念。如卫生部门制定的《病人宪章》承诺：病人到医院看病，会在预约时间的 30 分钟内安排就诊；通过急诊部接纳住院的，会在 2 小时内安排到床位；经医生会诊需要住院治疗的，会在 5 个星期内安排住院。

　　2.5 我国行政服务标准化管理的兴起与发展

　　近年来，国内开始对标准化管理在不同领域的应用进行了探索，这导致了很多标准化活动开始向新的领域扩展，特别是向行政服务领域的延伸。我国行政服务标准化管理在近年的发展历程，其实就是国际上发达国家和地区在行政服务领域标准化管理对我国行政服务标准化管理的全面渗透过程。从一开始引入发达国家的行政服务标准化管理学理论，到推广发达国家的行政管理标准化模式和方法，我国政府部门的行政服务标准化管理正在逐渐成熟和发展。
　　
　　2.6 行政服务标准化管理的现状与问题

　　目前，行政服务标准化作为标准化工作的一个具体领域尚处于探索阶段。行政服务标准的制订以及行政服务标准化活动的开展工作才刚刚起步，由于行政服务涉及面宽且复杂，信息流巨大且流程繁琐，对于涉及面广泛的行政服务领域来讲，政府行政服务标准的数量远远不够。目前对行政服务标准化的研究工作仍存在于一般理论阶段，应用于具体载体的标准化体系构建研究理论尚属空白。国内大部分地区的行政服务中心没有明确的开始服务标准化建设，大多是依靠建立和完善自身工作制度、工作规范等规章制度来改善行政服务中心的工作。在行政服务标准化活动的开展工作方面，全国开展国家级行政服务标准化试点工作的单位总计 22 家，但由于行政服务涉及面宽且复杂，信息流巨大且流程繁琐，而开展试点的载体、建设内容、形式等各不相同，目前对行政服务标准体系构建的研究工作仍存在于一般理论阶段，应用于具体载体的标准体系构建研究理论尚属空白。

　　因此，目前行政服务标准化的研究存在的问题有：一是现有关于行政服务标准化的理论不完善，行政服务相关的国家标准、行业标准和理论着作等亟需完善。二是现有的关于行政服务标准化的理论不能很好地直接指导行政服务领域的组织或单位开展标准化建设，即操作性和实践性较差。三是行政服务标准化的效益研究尚属空白，现有理论还不能论证行政服务领域的组织或单位进行标准管理后，能否像工业企业开展标准化管理一样产生巨大的经济效益和社会效益。