行政服务标准化的理论基础与应用综述

　　第二章 行政服务标准化的理论基础与应用综述

　　近几年来，随着标准化工作在行政服务领域的不断发展，很多学者和研究机构从不同的角度对标准化和行政服务标准化等相关概念进行了研究。

　　2.1 国内外对标准和标准化概念及原理的研究

　　虽然标准和标准化的概念难以定义，但是国外历史上关于标准和标准化的研究一直没有停止。标准的概念最早是美国人盖拉德（Gaillard .J）1934 年在其着作《工业标准化--原理与应用》一书中提出，他认为标准是用文件、图样或语言等方式在一定时期内运用的，对职能、方式、程序、计量单位、责任等方面做出的统一规定和详细说明。他开辟了标准化思想的道路，随后，国内外专家和权威机构纷纷都对标准的概念进行了描述。 英国的 T.R.桑德斯（T.R.Sanders）（1972）在《标准化的目的和原理》中，深入分析了制订标准-实施标准-修订标准-再实施标准的标准化实践活动过程，并根据标准化的目的、作用和方法提出了标准化七项原理。他认为标准化是努力使工作达到简化的行为，标准化不仅是经济活动，也是社会活动，标准的制定必须建立在社会各界相关方协商一致的基础上。日本的松浦四郎（1972）在《工业标准化原理》中根据标准化活动过程的基本规律提出了十九项标准化原则。他认为标准化本质上的目的是简化目前的复杂性，标准化活动是克服过去形成的习惯的一种活动，当生产者和消费者彼此冲突时，应优先照顾消费者。国际电工委员会（IEC）与国际标准化组织（ISO）在 1991 年联合发布的第 2 号指南《标准化与相关活动的基本术语及其定义》中，认为标准是规定了活动或活动的结果的文件，而且可以共同使用和重复使用，目的是未来实现在预定领域内最佳的效益。同时认为标准化是由制定标准、发布标准和实施标准所构成。这些理论对后来的标准化理论建设具有重要意义，对标准化的理论建设都做出了巨大贡献。

　　我国的学者和研究机构在标准化的概念和原理方面的研究起步落后于国外，但也提出了一些有代表性的理论。从目前的文献来看，天津市标准化学会在上世纪八十年代提出的关于标准化的概念应该是国内对标准化概念最早的描述，其认为标准主要由对象、内容和分级等三个要素组成，标准化是有关人员协调一致地制订标准和执行标准的一种科学活动。陈文详（1980）在《标准化原理与方法》一书中提出提出了优化原则、系统原则、动态原则、反馈原则、超前原则等五项标准化应用原则。我国国家标准 GB/T15496-2003《企业标准体系要求》中提出，标准应当以科学技术和经验的综合成果作为基础，以促进最佳的共同效益为目的。国家标准 GB/T 15496-2003《企业标准体系要求》中还提出标准化活动主要包括编制、发布和实施标准的过程。孙晓康（2003）在其主编的《企业标准体系实施指南》一书中提出了标准化的过程原理，认为一切的标准化工作都是通过标准化过程来完成。他还对标准体系的概念进行了阐述，认为标准体系是在一定范围内的标准按照其内在联系形成的科学的有机整体，其中内在联系包括系统联系、结构联系和功能联系等三种联系。李春田（2005 年）在其着作《标准化概论（第四版）》中提出了简化原则、统一原则、协调原则、优化原则等四项标准化基本原原则，并论述了每一个基本原则的含义、产生的基础四项原则之间的关系。

　　2.2 国内外有关标准化在行政服务领域的认识

　　美国的泰勒在 20 世纪初首先引进了管理科学，并将标准化方法视为实现科学管理的基础。他在其着作《科学管理原理》一书中提出了标准化原理、工作定额原理 、能力与工作相适应原理、差别记件付酬制 、计划和执行相分离原理等管理科学的五大原理。他把标准化原理列为科学管理五大原理的首要原理，提倡用标准化的管理方法代替经验管理，这是标准化在国外管理领域的最早提法。英国着名的行政学者克里斯托夫。

　　胡德（Christopher Hood） 在 1982 年提出公共部门也应跟企业一样，使用诸如竞争原则、标准化原则、透明原则以及激励机制等方式来优化配置各种组织资源，以实现公共服务效率和效能的最大化。认为公共管理是经济学和企业管理理论在行政服务领域的综合应用。美国霍普金斯大学前校长古德诺在其编写的《政治与行政：对政府的研究》一书中，并提出公共行政管理是研究政治问题，而是应该研究政府的行政效率、使用方法或技术标准。

　　国内部分学者已开始了有关标准化在行政服务领域应用的相关研究工作，并取得了一些进展和成果。原秀萍（2008）提出在政府机关导入 ISO9000 质量管理体系认证可以提升政府机关行政管理水平。杜义国（2009）认为标准化管理是提升行政服务机构服务水平的有效方法。张欣（2009）提出将国际上对企业标准化管理的先进理念引入到行政服务领域，通过推行行政服务标准体系，积极实施行政服务标准化服务，对于提高行政服务质量和建设服务型政府具有重要而深远的意义。洪生伟（2009）提出在政府机关导入 ISO9000 质量管理体系认证是建设服务型政府的有效途径。胡税根（2009）提出将企业的先进管理理念引入政府行政服务的过程，认为凡是政府行政部门提供行政服务都可以纳入到政府行政服务标准化的领域。庞力（2010）提出建立政府公共服务的国家最低标准，通过对公共服务的范围、种类和标准进行技术层面上的研究，建立符合我国实际的基本公共服务技术标准体系。方华（2010）提出行政服务标准化就是在行政管理服务部门导入标准化的理念、原理、方法，探索制定一套适合行政部门自身工作开展的标准体系，并按照标准化的原则进行实施和改进，从而提升行政服务质量。徐婷（2012）认为政府开展公共服务标准化建设可以改善政府管理体制中的缺陷，有利于推动政府公共服务均等化。江文（2013）提出在政府行政服务中建立标准体系，并推行标准化管理，可以提升政府服务效能。

　　国内外学者对标准化在行政服务这一领域所作的理论研究很多是只关注其某一方面，而且很多结论都是基于理论层面上的推断，在工作实践中的应用总结不多，行政服务的标准化理论还有一段较长的探索期和发展期。

　　2.3 行政服务标准化的定义

　　近年来，随着标准化工作不断向行政服务领域延伸，很多研究机构和学者从不同的角度对行政服务和标准化等相关概念进行了研究。结合论文的需要，综合国内外标准化领域的文献、实践和发展，经综合整理归纳，本论文给出了以下关于行政服务、标准、标准化和行政服务标准化等相关的概念的定义。

　　2.3.1 行政服务的定义

　　行政服务的提出，是在建设服务型政府的理念引导下产生的。对于行政服务的概念，可参考下面两个法律文件，一个是《深圳市行政服务管理规定》（以下简称《规定》），另一个是《湖南省政府服务规定（草案）》（以下简称《草案》）。《规定》所称行政服务，是指“行政机关履行法定职责，根据公民、法人或者其他组织的要求，为其提供帮助或者办理有关事务的行为”.可见，《规定》将行政服务置于行政行为的框架内进行定位的，其基于公民、法人或者其他组织的要求所提供的服务具有特定性、具体性和直接性等特征；而《草案》所称的行政服务，是指“行政机关提供公共服务，以及行政机关在实施社会管理、市场监管和经济调节过程中提供管理服务的活动”.因此，与《规定》对行政服务的定位相比，《草案》对政府服务的定位更为宏观，行政服务实则为政府服务的类型之一。另外，从联合国统计署的国际标准产业分类（ISIC）中的服务业分类来看，行政服务作为政府主导和提供的一类主要公共服务，被明确为公共服务业的有机组成部分。
　　
　　2.3.2 标准与标准化的定义

　　我国国家标准 GB/T 15496-2003《企业标准体系要求》中对标准的定义是：“为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用和重复使用的一种规范性文件。”我国国家标准 GB/T 15496-2003《企业标准体系-要求》中对标准化的定义是：“为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动 ”.标准化的目的是获得最佳秩序。人类社会的每一项活动都是在一定秩序中进行的。通过标准化的运作，使相关活动能够更加系统、更加有计划和有组织地进行，从而建立相应的规范，获得最佳的秩序。