完善美丽乡村建设管理的对策建议

　　第五章 完善美丽乡村建设管理的对策建议

　　通过分析原因，建议政府从农村发展策略、村庄用地指标、村镇建设投入、建设行业管理和农村建设管理方面入手。政府管理主要的制定和新区发展相符的村庄发展政策和配套措施、规划、制定任务和行政审批，镇街有一定权限的行政审批、组织建设的主体、村主要是建设的受体、用地和建设管理均在村社，市场主要参与市场的投资开发和参与设计 、施工。分析出主要问题的根源是农村的自身发展、政府的投入基础设施建设、村庄规划未落实到用地指标、政府的行政审批、镇街的村镇建设任务重和技术力量较弱、村民参与建设主动性等等原因，针对原因，南沙新区的村镇建设还是需要依托新区的建设和开发，通过行政管理改革、法定规划、事权下放和社会管理等手段通过美丽乡村试点建设分析，结合南沙新区建设情况，研究村居环境建设可持续发展的思路，提供下一步村镇建设方面的整体工作思路。

　　5.1 依据南沙新区发展，制定村庄发展政策和配套措施

　　按照国家公布的《广州南沙新区发展规划（2012-2030）》[1],以及南沙新区条例和新区主要功能区布局等新区发展和产业布局的上层规定，编制和制定村庄的发展政策和扶持制度，不应一刀切，各村实际和需求以及未来发展情况并不相同，但目标依然是改善农村生活环境，按照发展规划，至规划期 2030 年，总人口约为 300 万人，城镇化率95%,城市快速的发展，人口大量增加，建设用地加大、环境保护需要均是新形势下对村镇建设发展的要求。但南沙新区的发展是农村发展的基础，首先能提供强大的财政支出，扩大受惠群众，提高生活质量，其次加快已入投资，发展集体经济，增加农民收入。

　　这要求政府确定各村发展定位、发展政策，将村庄的发展上升到新区决策层面，建议按照四类村庄执行不同的发展政策、包括产业发展、集体留用地、非建设用地利用、农村住宅建设或村民居住安置、补偿、基础设施和公共服务建设投入、相关配套措施。

　　第一、搬迁村：应梳理需搬迁和可能搬迁的村社、重点产业集群和基础设施建设村庄，由于随时启动拆迁，应以满足基本需求为根本，开展村容村貌环境整治，应抓紧落实安置工作，村庄建设以维持为先，不需要政府加大建设投入，资金已安置和日常村庄管理为主。随着新区的发展，在产业集群区域的部分村庄需要进行拆迁，集中安置，这些村落主要布局在南沙新区起步区、庆盛交通枢纽及国际教育区、万顷沙交通枢纽，国际金融、汽车产业区、高端装备制造、资讯科技园和拟定的第二机场、商务机场以及自贸区等，如原镇级美丽乡村乌洲村，位于汽车产业区。通过区、黄阁镇、乌洲村的建设和投入，建成了村庄环境优美，村容村貌脉络清晰，且村庄建设思路明确的村庄，2012年该村已提出项目的建设思路，有了明确的建设项目，但 2013 年由于明确广汽丰田厂扩建工作，该村属于丰田三厂范围，需要启动拆迁工作。综上，政府投入：无需投入村庄建设资金，发展政策：无产业经济，村民建设：以安置和补偿为主，配套措施：引入社会劳务培训机制和提高创业扶持政策，制定长效的劳动保障体系。

　　第二、城中村：203 平方公里的城市中心区和各镇中心区内城市建成区的村社，和发展较成熟的城边村，以城乡一体化为主，按照城市建设标准和任务推进基础设施和公共服务设施，村庄外围限制，村内部进行安全隐患改造，确保高密度人群安全和城市管理为主，村庄建设资金不高，以环境的维护、完善为主，基础设施和公共服务设施纳入城市建设投资计划；村庄产业盘活高价值的村集体留用地，在确保村集体通过开发能有长期物业的前提下，引入社会合作开发，通过对物业的改造，发展物业管理和产业出资经济。随着城市化加快，城中村加快膨胀，村庄建设模式已不适用。城中村又如金洲村是城市中心区的村社（城中村），该村将逐步进行改造升级，创建中街村提出的公共服务楼扩建项目（投资 150 万元），项目的用地权属和土地属性（建设用地）均符合建设要求，但是由于项目选址于村部旁，周边是城市主干道进港大道旁的自建商业楼、社区医院、小学和紧挨着的农民住宅，以及未下地的高压电线，项目选址要求中，需要预留消防通道、需要与高压电线一定距离，项目无法落实规划选址，只能搁置。高度的公共服务、自建住宅和城市基础设施密度很难让城中村一类的村社有重大项目建设。综上，政府投入：无需投入村庄建设资金，但需要资金改造和整治，以管理为主，发展政策：

　　近期产业以开发村集体经济和出租物业，通过盘活村集体用地和物业吸引社会资金参与开发，长期按照城市开发，整村参与改造开发，村民建设按照严格控制城中村住房建设，以安置和补偿为主，鼓励自行购买住房，配套措施：逐步为城市开发建设新村，引入社会劳务培训机制和提高创业扶持政策，制定长效的劳动保障体系，开展村改居"转制社区"工作，逐步按城市管理标准。

　　第三、近郊村、远郊村：处于城市中心区、镇区外的农业村，村庄建设按"加大农村基础设施和公共服务设施提升和完善投入力度"的原则推进，需要投入较大的资金进行提高改善，发展策略是通过生态休闲旅游发展集体经济，制定农村转租农地使用，集中开发的扶持政策，解决初步开发资金投入大，收益不足的问题，引进社会资金参与开发，重点打造北部星海故居、沙田水乡和民俗文化岭南水乡的生态乡村组团、南部滨海渔村组团。由于无法通过项目建设，农业村推进集体经济发展，大部分农业村都有重大的基本农田保护任务，基本农田、甚至是耕地原则上不调整为建设用地。如红港村在开展南沙新区美丽乡村规划，考虑随着渔家滨海特色乡村的发展，以及邻近百万葵园的优势，计划利用村耕地发展农家乐，由于其中农建乐主体建设需要改变用地性质，项目无法纳入规划建设。村庄建设资金大，以农业或旅游业为主，产业投入大，建设时间长。

　　综上，政府投入：大力加强政府农业和产业开发的基础设施建设配套，发展政策：发展乡村旅游产业和现代农业，村民建设：就地解决农民建房问题，适当倾斜用地指标，配套措施：制定农村旅游、农产业等引入政策，吸引策划公司、投资公司参与开发建设，建立相应的土地、规划和财税支持政策。

　　第四、文化、生态保护的村庄，慎重建设或限制开发。不能有大量的基础设施建设，如生活污水处理，路灯、道路、小游园和公共服务设施的改造均可能对现有的古祠堂，庙宇、土石构造物造成不可修复的破坏，需要进行保护、引入专业公司参与，避免政府建设造成的破坏，生态保护的村庄坚决进行限制开发，加大保护力度。村庄建设资金小，对于文化价值较高的村庄可选择专业的企业指导开发旅游文化经济。综上，政府投入：以外围环境和基础设施投入等中等投入力度，发展政策：限制开发和保护性利用，村民建设：建议安置或建设新村，配套措施：制定文化体验开发和民间文化传承的扶植等引入政策，加大对破坏文化现状的处罚执法力度。

　　5.2 建立新区总体规划下的土地利用机制，探索提高村镇土地利用

　　随着《广州南沙新区总体规划（2013-2030）》编制基本完成，新一轮的分区控制性规划编制，南沙区土地总体利用规划也将调整落实，在此基础上，原先编制 128 条村庄规划可适当调整，确保规划的基础设施、公共服务设施和经济发展项目能"落地",对接土地总体利用规划，充分考虑村庄规划建设、纳入城市发展整体考虑。根据南沙新区总体规划，按以人为本、民意为重、把握定位、对接城区、规划先行、加强引导生态优先、景观优先、公建优先、因地制宜、分类指导、生态优先、绿色发展总体要求推进。

　　按照南沙新区总体规划，新区总建设用地 300 平方公里（总面积 803 平方公里含水域面积），乡镇村庄建设用地 15 平方公里。南沙规划层次分明，规划调研具体，具有很强的指导性。

　　第一、探索村集体用地整合和开发。一是跨村留用地。村留用地部分采取"跨村留地工业入园、融入城市"的模式，结合城市布局将各村留用地落入工业园区或融入城市功能，形成集聚发展，既可提高收益，又保护了村庄居住环境。二是用地性质结合城市功能，选址于用地价值高的区域，安排商业、居住等功能，实现利用最大化。三是货币加物业，实现经济利用长期、短期相结合。如参照第一批市级美丽乡村金洲村与深圳星河地产货币加物业的合作模式，美丽乡村蕉门村与广州市方圆房地产发展有限公司就蕉门村经济发展用地 263 亩采用"货币加物业"的方式合作开发房地产项目达成一致，并正式签署招商合作合同。对于相类似的村庄将按更多的土地开发利用模式，推进村庄土地利用价值，改善农村经济和整体环境。

　　第二、大力推进城镇化。利用其便利的基础设施及公共服务设施，推进城中村、城边村集中改造；推进村生产用地功能置换，将分散的小工厂调整为旅游、休闲、文化、小型商业、配套服务设施；通过集体土地征收、房屋拆迁安置消化低效用地。适度推进农村集中建设推进城镇化、工业化和现代农业化，促进农村建设向城市、中心镇、中心村集聚，提高农村建设效益和空间品质。对于农村的总体发展要符合南沙新区规划的要求，对于部分自然村庄可逐步向中心村、中心镇转移，盘活土地重新谋划，利用空间结构，提升土地价值。利用土地股份化，对农村用地所有权固化，确保农民利用。三是逐渐转移村民，引导非务农村民自愿以其宅基地按照一定标准换取小城镇的一套住宅，迁入小城镇。同时复垦原有村庄建设用地，节约的土地指标经整合后进入土地流转市场"招拍挂"出售，增加留用地用地指标。五是按照村域面积给予留用地，远郊村距离中心区较远，大多以农业为主，需要征收用于开发建设的土地。因此可按照村域面积给予一定比例的经济发展用地。

　　第三、探索宅基地流转和管理机制。一是探索土地流转，建立农民宅基地使用权流转制度。建立政府管理下的农村宅基地市场，允许农民宅基地使用权合理流转，制定农民宅基地使用权流转制度，允许农村一份取得的宅基地逐步在一定条件和范围内自由流转，解决部分村民建房对用地的需求。二是集约村庄土地，限制村庄农民建房发展。城中村、城边村、搬迁村的农村住宅社区化，远郊村固化农民建房，新建住宅需求由政府统一规划实行最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，相对于有限的基本农田的历史问题和生产根本问题，保护农田的任务是很艰难的，监控也是难度很大，所以更应该从严管控，而农民建房问题是社会问题，应用社会的手段给予满足，如梳理农村历史欠房，农村住房流转和建设农民公寓予以置换。农民建房的监控：对城中村、城郊村等人口发展快建房需求强烈的，以尽快规划农民安置区解决合理的农民住房需求，尽快完善农民建房报建，乡村规划许可证的颁发，由办证单位规划局联合监管单位城管局进行联合监控，突出引导为主，加强对为以盈利为目标的违法建设。

　　第四、提高农村土地审批权限。近期由广州市事权下放、由南沙审批集体土地"农转用",远期由广东省研究与新区发展相符的土地审批权限管理政策，由南沙新区执行更高效的用地规划审批制度，确保项目及时落地。南沙新区虽然是国家级新区，但由于规划和国土分开审批，对于村镇有关的镇"区域控规"和"村庄规划"需要调整的建设用地规模，大部分落地难、或者严重滞后，建设用地报批更是有种种门槛，审批时间至少一两年，可能超过规划编制的期限。

　　第五、村镇建设规划结合实际，全面推进全区 128 条村庄建设项目"落地".由于美丽乡村规划已出现作用，按照近期建设内容为重点，如村经济发展、公共服务设施、基础设施、环境整治、农业生产设施等。首先按照新区发展总体要求，编制 128 条行政村的布点工作，按城中村、城边村、远郊村、搬迁村，按照村庄建设规划要求，制定村庄用地和发展策略，如美丽乡村中的金洲村为城中村，以环境优化型为主，通过现在村庄外围，优化村庄环境，提升村庄人居生活；远郊村如红港村，结合新区规划，打造钻石水乡和生态旅游，按村庄沿河而居的基本机理，对生活和生产排污整治，提升村居环境，打造滨海旅游产业，强化村庄特色、自身生态意识和村庄发展内力。以"促进新型城市化、城乡一体化发展"为目标，依据广州南沙新区发展规划、土地利用总体规划和广州南沙新区总体规划，与环境保护、农业、扶贫、交通和水利等专项规划相衔接；确定各村庄的发展目标、性质定位、人口规模、产业布局与发展，综合部署重要的道路交通、公共管理与公共服务和公用工程等配套设施，并确定村庄发展时序，促进城乡统筹协调发展。

　　第六、构建村镇空间布局。首先是构建生态红线，明确村镇建设边界。生态系统构建有效保护重要湿地、山体等优质生态资源，积极建设黄山鲁；鹿颈、大角山等 7 处绿核，建设沙湾水道河蕉门水道大型生态绿廊，重点利用和保护水系，做好水系规划，特别是万顷沙湿地水系和北部番顺联围田水系，规划生态景观，确定绿网、水网生态布局，明确了城乡建设边界。二是明确重点镇及空间指引，将新区城市发展边界以内的所有镇区纳入城市空间体系，作为城市向乡村传递的节点，为乡村提供优质环境品质和公共服务配套。确保南沙新区美丽乡村环境，根据数据统计，南沙区位条件优越，生态环境良好，南沙的空气质量和水环境质量在全市均排在前列，岭南水乡、滨海湿地环境优美，从新区规划显示，南沙的开发强度空间较为紧凑，但是开发强度也比较大，比选通过引导发展，保护好环境，加强规划的控制，确保开发过程中人为的蔓延，对于农村环境通过。稳定土地管理，引导村留用地开发，构建可持续的农村生态环境。

　　5.3 进一步推进简政放权，激发基层参与村镇建设能动性

　　建立长效考核机制，为确保考核的效力，细化相关考核细则。每年对镇街的考核有经济发展、文化发展、人民生活、生态环境 4 个大指标和落实到具体的如征地拆迁、规模以上经济发展速度、社会治安指数、安全生产控制指标、农民人均纯收入发展速度、耕地保有量、河涌整治任务完成率及河涌保洁合格率、美丽乡村创建达标率 25 项考核指标，对镇街管理成效考核巨大，同时大部分审批权力仍在市、区一级、也就是要在措施不多的情况下做好经济、社会、民生、生态的综合性发展，这对基层干部的精力和压力是双重考验。国务院已于 2013 年 5 月提出"简政放权",也就是政府管理职能的精简、权力下放到基层、到社会组织。这虽然需要一个过程来实施，不过确实对于区（县）及镇街来说确实有很大的动力，不过相对于等待省市对也来下放的任务一层层的弱化回收，不如从自我要求，加强机构管理，提高行政审批效率。

　　第一、资金和任务的下放。现行的村镇建设管理均是区职能部门下达村镇建设的有关任务，安排项目建设资金在职能部门账号，按照相关规定分期拨付，这样存在项目财政评审后，大量结余资金，降低资金使用效率，同时推进中项目立项设计、概算编制、变更和结算均受到资金管理限制，项目推进受影响。通过一次性转移支付村镇建设专项补助资金，由财政部门加强资金监管，审计局进行专项审计，专款专用，提高专项补助资金使用率。将建设任务和建设资金计划一并下放到镇街，提高利用率，部门作为指导。