政府决策咨询机构功能发挥不足的体制因素(2)

　　4.3决策参与主体

　　该方面主要是指除专家、学者、退休干部之外，其他社会主体对我国政府决策咨询的参与不够，主要表现在以下几个方面：

　　首先，公民参与政府决策面临障碍。一些决策者忽略公众发言权，大搞决策的“一言堂”,个人的话语权、参与权得不到完善的系统保护。个人主要是通过地方人大、政协的听证会、政务公开等方式参与当地政府的决策，但上述几个方面仍然没有健全的制度保障。政府应该开放多种渠道，鼓励公民参与当地社区治理，鼓励公民提出建设性意见，鼓励公民培养政治参与意识，勇于参与到政府的决策过程中，以社会主人翁的姿态，与政府决策者互动，形成多方参与的治理网络，使各方面意见都对政府决策产生影响，使政府决策更科学、民主、有效。

　　其次，公民参与政府决策的积极性不高。缺乏公民意识，缺乏自己的权利和义务意识导致政府决策和宣传过程中参与公众人数越少。同时，公众的参政素质、能力也限制他们表达要求和希望，参与与预期的结果往往不兼容。而且，公众对参与政府决策积极性不高的一个重要原因是，大多公众认为他们的意见对政府决策行为没有任何影响，参不参与一个样，提不提意见一个样。这一方面有可能是公众对难以参与政治决策的托词，另一方面也反映政府提供的公众参与渠道有限，模式单一，公众在长期的无法参与中陷入一种麻木状态。所以，政府应该通过多种方式广泛地与公众互动，激发公众参与决策、维护权利的热情，提高政府决策的广泛性和民主性。

　　第三，政府决策咨询机构的人员能力、素质良莠不齐。中国目前的政策咨询机构，成立背景有三种情况：一是政策咨询机构为地方或荣誉组织有社会工作经验的退休人员，顾问员或参与员是从领导岗位退下来的“二线人物”.虽然这些人都有着丰富的实践经验，也有丰富的知识，但他们大多老弱病残，研究咨询的能力较弱。

　　另一种是以政策咨询机构为人员的跳板，培训锻炼新手，特别是新分配和转移到的大学生。因为这些人年轻，缺乏社会经验，所以他们能够在咨询工作往往流于形式，缺乏对问题的理解深度。最后一种是一组中年知识分子作为团队的中坚力量，他们知识渊博、经验丰富、实践能力强。但是，他们中的一些负有领导责任的人员要花费大量时间处理日常行政性事务，影响了他们在研究咨询中的本职工作。

　　第四，专家的确定有很大的局限性和随意性。专家的参与可以帮助确定行政决策的范围、内涵、意义，提供专业的、覆盖各领域的知识、信息，使政府决策更具专业性和技术性，实施起来效果也更好，对社会产生正的外部激励。专家的参与有正式的与非正式的区别，正式的是指经过政府授权，以正式名义参与政府决策咨询；非正式的是指以间接的方式，通过自己的专业知识和影响对政府行政决策产生影响。具体来说包括：通过舆论影响政府决策；提供给政府决策者的研究报告；由政府部门委托进行研究并准备政策选择；周围的智囊团的最高决策者帮助决策。目前，除各级政府的“实验室”中包括了智库的正式成立，专家们的职位设立也需要政府的决定支持。因此，当虽然专家们有自己的专业优势，但由于客观和主观的原因，专家们专家的决策、参与有很大的随意性，将很难展示个人的能力。这一点主要是指专家的结构在实际中可能是不合理的。当今社会形势日趋复杂，很多社会领域问题的解决仅靠单一方面的知识已经无能为力，因而需要多种学科背景与知识的专家参与，才能综合把握社会问题，才能使出台的政策能够把握住社会影响的方方面面，使政策不管是在近期还是在远期，都能取得符合预期的社会效果。在实践中，科学决策咨询往往更关注的人口结构和个别专家，这样会影响整体决策的质量，结果导致个人的最优选择并非整体效果的最优化。专家作为生活在社会群体中的人，也有自己的价值观和立场，有时难免会受特定利益集团的引诱或束缚作为违背客观规律的判断，影响决策咨询的客观性，从而影响决策咨询的后果及成败。

　　4.4咨询机构运行中的实际问题

　　在目前的决策领域，我国领导决策咨询存在的主要问题是：引导性的政策和法规有限；缺乏整体的决策咨询机构和系统性设计；决策咨询机制不规范；咨询业市场管理缺乏较大缺陷；咨询人员素质偏低、咨询服务手段落后等。

　　第一，空投智力的现象是比较严重的，主要表现为多种刊物，但少领导决策；大量的研究的内容忽略了价值规范，实际使用的价值不大等等。从决策方面的分析研究来看，主要问题是质量不高、知识水平低、缺乏素养；缺乏调查人员应具有的“沉下去的性格力量”;缺乏调查人员应具备的职业道德，决策研究成果的商业化降低了科研人员的道德水平和观念。从社会本身来看，主要是决策的研究成果缺乏转化为决策实施机制方面的激励。从政策制定者而言，主要表现为愿意与经验，扞卫自己的决策权，不希望失去权威，民主决策；一些政策制定者自觉或不自觉的决定“准”和“快”对立起来。

　　二、决策咨询智库发挥的作用有限。现今社会的复杂事物越来越多，形势难以估计，政府处理社会事务面临的实际困难也越来越大。而国内的决策咨询库一般隶属于政府机构，其一般安于接收政府的内部指令，在实际决策咨询与研究中很难主动与外部的政治、经济、文化、生态等子系统互动，专家的专业性、独立性、客观性就很难在社会生活中发挥独特乃至不可替代的作用。所以，由于专家咨询系统只是公共决策系统的一个重要的组成部分，在实践中，并没有实现其独特功能，主要表现在：

　　首先，比较严重的论证论点的倾向。附着在行政决策委员会、政府或部门的咨询机构往往服从、屈服于行政长官司意志，决策咨询的自主性和主动性丧失，有的甚至成为地方公共决策的演示工具。

　　其次，由于决策咨询机构内部的工作人员在承担决策研究任务的同时，一般也承担了大量秘书类的工作，意味着其在进行科学研究的同时还要处理日常行政性工作，这无疑会增加决策研究工作人员的工作量，并缩减他们用于重点工作的时间。

　　有些负责性的人物由于日常事务太过繁重，甚至演变成为一个决策机构发言人或政策宣传工具，更加无暇处理研究的核心任务，使得决策研究成果肤浅，结论片面，有些甚至丧失了科学决策咨询理应具有的客观性、独立性。此外，做决策、决定不读书、不学习的现象仍十分突出，内部决策咨询机构经常用撤退标志，缺乏特异性，而且缺乏可操作性，使得很多决策咨询已经成为一个肤浅的、表面的东西。

　　三、咨询业的发展质量欠佳、决策咨询效率不高。党和政府部门负责人即使使用政策研究中心等，一般都是被动地做“命题作文”,还是在政策咨询解释论证的阶段，形式和内容都缺乏创新精神，前瞻性往往比较差。同时，系统内部的咨询机构，由行政干预，更容易产生只有“合适的”的结论而非真正的意见，特别是难以反映负面评论。这些咨询机构往往划分为不同的规模和水平，但彼此的合作研究之间不常有紧密的合作，往往容易破碎，仅用自己的方式进行。各级的政策并不支持纵向和横向的各部门的利益，从而导致整体功能的减弱。即使决策咨询机构处于相同的规模和水平，也往重复研究，造成了资源的浪费。咨询业方面，目前中国的咨询业产值仅占GDP的2°/^,而美国在1991年的咨询业产值占国内生产总值的20. 3%,其中一个重要的原因是，我们仍然使用小规模生产的式经营咨询业，而非现代化的方法。

　　四、公共决策咨询没能有效地利用好现代信息技术的优势，咨询方法比较简单。现在信息技术首先可以确保信息真实；其次能够通过跨时空、个性化的服务打破时空距离和组织界限，扩大决策咨询机构的决策范围、意识、质量。我国的公共决策咨询尚未有效利用计算机、互联网等现代信息技术，其研究方法也存在系列问题，如定性分主为主，定量分析为辅；专业技术落后，咨询方式、方法陈旧等。专业的咨询分析需要丰富的、真实的信息资源，而我国对信息资源的开发并不充分，极大地影响了我国公共决策咨询的实际发展。