政府决策咨询机构功能发挥不足的体制因素

　　4.我国政府决策咨询机构功能发挥不足的体制因素

　　计划经济时代的一系列体制因素促进了我国现有公共决策体制的形成和发展，它们在一定历史时期发挥了重要作用，但巳经不适应新形势下社会主义市场经济发展的要求。目前，中国的决策体系正处于从传统决策系统向适应当今时代发展的现代决策系统的转变，但科学的决策体系至今没有最终确定。由于传统价值体系和传统意识的影响，推动决策部门建立科学的决策体系实际上面临很大困难，大量豆腐渣工程及其他政绩工程的出现是科学决策体系尚未建立的体现。

　　政府失败论创始人、诺贝尔经济学奖得主布坎南在一定程度上阐述了决策失误。所谓政府失灵是指政府的活动并不总是像理论上认为的或实际上某些方面显示出来的那样“有效”,其主要表现是政府政策和政府的执行机构效率低。而当政府做出错误的决定、政策失误时，政府决策失败的危险就大大存在，并可能引发一系列的社会问题。

　　笔者将在本章节探讨我国政府决策咨询机构功能发挥不足的体制因素，以期寻找到清除体制性因素障碍的优良对策。

　　4.1决策制度和程序

　　结合前文，笔者认为我国决策制度和程序方面的体制性因素障碍主要表现为以下几点：

　　首先，决策咨询制度、程序仍然没有制度化、科学化。专家的作用在现有的决策体系中被强调地相当明显，但它并没有得到自行运作的空间和能力，且不利于釆取有效的行动。目前，中国还没有有关公共决策咨询的统一立法：现有的法律法规只规范一些地方政府规章和规范文件中的某些部门，虽然公共决策咨询的立法也有很多部，但很多重大行政决策并不是依法律程序而是由领导或会议决定，咨询方案也一般采用“可”或其他任意而不是“应当”和其他强制性规定的法律条文强制性规范进行，现行法规对协商进程、信息披露并没有规定具体的要求。

　　二、决策权威分工不明，决策过程、程序不科学，职责划分不清。具体来说就是有些部门越权决策，有些部门拒做决策，行为类似于政府职能不清中的越位、失位、错位，甚至于同级党委和政府之间也存在决策权利不明的问题。在进行权力之争时，有责任的时候互相扯皮，有利可图的时候则竞相越权。现在行政决策体制存在的一个重要问题是：政府决策体系构建的类型是相对封闭的，而在相对封闭的决策体系下，并没有“求”的系统设计，只有“关”的结果执行。“人大常委会”的“共识”由决策者一般性地决定后，“人大常委会”便“不便”再讨论这个问题。

　　三、对决策结果的评价、监督机制不完善。这个问题的重要原因是目前缺少对政府决策机制必要的行政监督。对政府决策结果的监督一般分为事前监督、事中监督和事后监督。在现实中，事先监管的决策程序失败主要表现在监管只在出了重大失误或案件判决后做出，这样就使得错误的决定得不到及时纠正。在过去领导决策的实践中，已经形成了事前的监管、事中的监督和事后的评估作为决策评价机制的主要内容。但还有一个缺陷就是需要创新。事前的决策，包括价值决策，无论从决策与我们的理念还是价值出发，都应该理解、尊重决策对象的权利，以确定政策是否符合要追求的目标。如果由于种种原因导致追求不正确，就可能导致决策失误。

　　对决策进行事中的监督和评估是确定决策执行的作用，看其是正确还是错误。由于政策已经实行，这样实施过程中的错误，就会不可避免地造成一些影响，浪费了大量的人力、物力和财力。约束的决策过程，导致决定的执行情况缺乏出现随意性。实践中的具体体现就是，政府政策颁布了以后，结果做了政策实施的时候，缺乏政府决策者提高自己的决策权或压力，但却宣布决策过程结束。

　　4.2决策咨询机构建设

　　近年来，我国的决策咨询机构建设工作得到了很大的加强，全国范围内有一大批决策咨询机构得到了空前发展，还推出了一系列对高层和社会产生重大影响的研究成果。但是，从总体上看，决策研究对决策情况的影响并不十分理想，主要表现在以下几个方面：

　　首先，决策研究缺乏独立性。理论上，领导者应该允许持反对观点的研究人员研究，并使他们能够提出不同意见。但实际上，行政决策咨询工作的研究仍然缺乏独立性，只有跟领导意图相关的研究才会受到支持和重视，理论上的良好做法和用意并没有形成体系，“有序论证”仍然是政府的咨询工作存在的突出问题。失去了思想上、组织上甚至财政上的独立性，研究人员的独立工作不知从何谈起，那么其独立性的发挥对研究过程的影响也无关紧要。中国的政策研究，往往不是形成与演变政策，或是对其产生影响，而往往是事后解释、评论，或为政策出台找理由。

　　此外，中国主要的决策咨询机构大多是政府下属的研究机构，其有时为了地方利益，不得不委曲求全，服从领导决定，结果就是研究人员很难表达自己真正的意见。其他不隶属于政府的决策咨询大多也挂靠在政府机构之下，并没有真正走进社会，走进社区，走进第一手资料发生的地方。因此，公共决策咨询机构，特别是那些官办的、半官方的咨询机构，也不同程度地受行政机构领导，其独立性和自主性十分脆弱。

　　二、公共决策咨询机构人力资源不足。公共决策是一个现代化的信息系统，人员、决策和劳动监察子系统相互分工，有机结合，紧密合作。因此，各个系统都需要充满知识和干劲、善于合作、共同致力于某种研究工作的人员，为达成一致使命精诚合作。特别是政府决策咨询，其出台往往关系到数量庞大的人口，不能有半点马虎，更需要公共决策咨询机构提供充足的人员，以保证调查研究的顺利进行和取得切合实际和民生的成果，以造福社会，不致麻搏大意，对社会的发展造成不良影响和后果。我国现在的政府决策咨询机构规模一般较小，人力资源配备不足，难以达成各个机关的调研和研究任务。特别是其编制和财政一般不如执行性机关，但是其任务和影响却也非常重要，人力资源的配备也是迫在眉睫。

　　三、政府决策咨询市场仍然是一个垄断市场。这一点的具体表现是，决策咨询机关一般为政府机关所把握，政府授权的方式是直接授权，随意性很大；而且决策市场缺乏竞争，其现状基本是只要进入决策咨询机构，就有稳定的决策咨询和研究工作，机构内人员缺乏竞争意识和激励，因而决策咨询成果的产出就不是激烈竞争的结果，而很可能是消极怠工、当一天和尚敲一天钟的结果。政府应该对决策咨询市场进行统一的规划和调整，通过引进竞争机制培育起充分的决策咨询竞争市场，促进决策咨询成果的优质化、科学化，进而激发决策咨询人员的竞争意识和积极性，促进决策咨询产业的有序、健康发展。

　　第四，非政府咨询机构发挥的作用是极其有限的。在很长一段时间内，决策咨询机构都是由中国的政府支持发展，政府经营的决策咨询机构，已初步形成从中央到地方的自上而下的大型系统。目前少数私人咨询机构，人才匮乏、缺乏资金，属于十分松散的组织。到目前为止，我国的私人性质的公共决策咨询机构不足百分之五，最大的也不过20余人，年度营运资金很少。从事经济、技术研究和更深入的研究的更少。而且，大量的研究人员都挤身在体制内，完全将重心转移到民间社团研究的为数极少，大多数的专家、学者都宁愿在体制内做研究，以谋求政府提供的基本生存和发展保障。