创新广州市救助站建设的对策建议(2)

　　5.7 引入非政府组织参与社会救助

　　就前文所述的六项措施来说，笔者认为要创新广州市救助站建设中目前最重要的一点就是要引入非政府组织来参与社会救助。因为引入非政府组织参与公共事务管理，是提高政府绩效的一种有效方式，它可以在某些方面弥补政府的缺陷，防止政府失灵。非政府组织参与社会救助在西方国家已经广泛运用多年，其中美国实行救助民营化的模式，可说是非政府组织参与社会救助最为成功的，而我国的上海在借鉴西方国家的基础上也把民间力量引入对流浪乞讨人员的社会救助，并且非常成功，那么，广州是否也可以引入非政府组织来参与社会救助呢？

　　5.7.1  可行性分析

　　第一，从救助的内容分析，城市里那些流浪乞讨者所面临的主要困难就是养老、医疗以及食宿等，而引入非政府组织来参与社会救助时，则可以把食宿、日常生活所需，把心里治疗、技能拓展以及就业指导等工作，通过授权或者是承包的方法让非政府机构来做。比如说对青壮年人员进行职业技能培训，让适龄儿童重新走进校园，让他们不再流浪，这样一方面既能够让政府的压力减轻不少，又能够帮助非政府机构的发展，另一方面还有助于提升救助效果。

　　第二，当今广州市的经济发展势头强劲，非政府机构也得到了长足的发展，已经在经济社会发展过程里起到了越来越重要的作用，为实现引入非政府组织参与社会救助提供了便利。政府部门已经转变了对非政府机构的态度，政策也有所放宽，非政府组织一定会获得更加快速的发展，当某些工作政府没有足够的能力执行，并且这些工作适合于交给非政府组织处理的时候，非政府机构就可以充分参与进来，我们应该以广州市流浪乞讨者的特点为依托，采取不同的救助措施，以实现根本性的救助。

　　最后，引入非政府组织参与社会救助可以弥补政府在城市流浪乞讨人员救助方面的劣势。具体的表现有：

　　（1）解决政府管理内容以及救助方式过于单调的问题。非政府组织覆盖领域广，而且专业程度高，它可以为流浪乞讨人员提供各种服务。比如说，人才市场可以为受助人员介绍工作，心理机构可以提供心理矫正，就业培训机构可以给其技术培训，等等，从而解决了政府救助管理内容单调的问题。

　　（2）克服政府救助力量单一的问题。在现在的救助管理体系里面，政府是占据了绝对的核心作用，对于社会力量的组织以及调动工作做得不够，尤其是没有充分调动起非政府组织的力量参与救助。非政府组织参与社会救助则是调动一切可以调动力量和资源，对流浪乞讨人员实施完善的管理。同时，非政府组织参与社会救助，社会力量参与到救助中来，充分发挥了他们的积极性与参与性，也能给政府在很大程度上减少财政压力。

　　（3）解决专业人员以及管理人才匮乏的问题。政府工作人员由于受人员编制和行政体制的影响，在流浪乞讨人员的救助工作上，缺乏专足够的专业知识、专业技能和专业人才。而非政府组织由于专业程度较高，人事机制体制灵活，可以招聘具有专业化知识的技术人员，比如说有心理学专业知识的社工或者工作人员，义工等。非政府组织在技术人才配备上明显优于政府工作人员，从而，也能使流浪乞讨人员得到更好、更专业的救助。

　　（4）承担一些政府不便进行的职能。每逢节假日或重要活动、庆典，上级部门总会以行政命令的形式要求减少街头上的流浪乞讨者。于是，由民政、公安、城管、卫生等职能部门组成的流动救助服务队就会积极上街劝导流浪乞讨人员到救助站，但由于《救助管理办法》规定流浪乞讨人员是自愿求助的，由于缺乏强制性，致使出现流浪乞讨的人员不愿意到救助站接受救助的尴尬局面。而在事实上，为了完成上级的命令，服务队上街名为劝导实为强制地把流浪乞讨人员带到救助站，这种做法其实已经违背了《救助管理办法》的立法初衷。这中间空白，笔者认为需要由非政府组织来填补。

　　（5）贴近弱势群体。非政府组织具有深人基层、贴近下层民众的草根性的特点，它们不仅在地理意义上贴近民众，更是一种社会意义上的贴近。非政府人员深入基层、了解弱势群体的疾苦，这种民间性使得非政府组织在救助弱势群体时能因地制宜，制定各种措施更具灵活性和适应性。

　　（6）解决资金筹集途径单一的问题。以前政府用来救助流浪者的资金基本上依靠国家财政的拨款，很少利用社会捐助的力量。如果各种非政府组织、慈善机构能够参与进来，资金来源渠道将会增多，在一定程度上会缓解财政上的压力。

　　所以从以上三方面来看，广州救助站在引入非政府组织参与社会救助的路径是可行的。

　　5.7.2  必要性分析

　　第一，从资金投入角度来说，广州市的流浪乞讨者的数目一直在增加，市政府的财政已经感受到了相当大的压力。引入非政府组织参与社会救助时，可以通过政策鼓励，促进非政府组织之间的良性竞争，将救助效率提上来，形成政府掌握前进方向，非政府组织大力推进的局面。

　　第二，引入非政府组织参与社会救助也可以刺激非政府组织发展。政府公开招标将服务外包，非政府组织可以以竞标的方式对政府业务进行承包，成功从投资当中赚得利润。为了提高流浪乞讨者救助效率以及降低消耗，我们必须鼓励和引进非政府组织参与社会救助，将那些可以由非政府组织承担的救助工作内容交由它们组织运作。

　　5.7.3  具体操作

　　由于广州市目前没有专门的从事对流浪乞讨人员救助管理的非政府组织机构，因此，一下子把救助管理工作推向社会是不切实际的。所以，笔者认为，先引进一些领域的非政府组织进入救助站，参与救助工作，在丰富救助内容的同时，让更多的非政府组织了解救助工作，累积经验。政府鼓励并支持非政府组织设立专门机构，这种鼓励和支持包括政策方面的支持，资金方面的支持等等。当社会上从事救助工作的非政府组织越来越多，可选择面越来越广，政府的工作职能也应该慢慢减少，最终达到对流浪乞讨人员的救助管理全部交由非政府组织实施，政府只负责宏观控制的目标。

　　第一步，引进来。充分利用救助站现有的人员和设备、场地，引入各个领域的非政府组织，驻扎在救助站内。救助站负责《救助管理办法》规定的基本职能，其他包括心理治疗、职业介绍、职业技能培训、行为矫正等工作，交由非政府组织承担。只要流浪乞讨人员提出需要，非政府组织立即为他们提供服务。除此之外，非政府组织要为受助人员进行专业辅导，比如说为受助人员开展心理治疗专题讲座等。在这里需要说明的是，行为矫正、心理治疗不是一天两天的工作，根据《救助管理办法》规定救助期限是 10 天，因此，笔者建议适当延长救助期限。

　　第二步，放出去。逐步减少救助站的具体工作职能，允许并鼓励非政府组织设立专门工作机构，负责对流浪乞讨人员的救助管理。最终达到救助站除负责对救助工作进行宏观控制和对非政府组织进行管理监督外，其他的职能全部由非政府组织负责。救助站的工作由微观转为宏观，此时，救助站的职能是：

　　一是制定制度。要起好“方向盘”、“指南针”作用，参与并推动市政府、市人大修订全市关于救助管理工作的规范性的文件以及法律条文，制定一个全市范围的救助流浪乞讨者的行为准则。制定非政府组织参与救助管理工作的各项规章制度，确定非政府组织的准入门槛，规范对非政府组织的管理。并根据实际情况不断建立和修订各项规章制度。

　　二是资格认证。不同的非政府组织具备不同的专业优势，各自的工作领域都不相同。救助站要严格执行资格认证程序，对申请参与社会救助的非政府组织相关情况进行调查了解，确保其符合进入标准，提供合格的救助管理工作服务。

　　三是效果评估。制定救助效果评估体系并定期对非政府组织工作情况进行评估，对救助效果不明显的非政府组织终止合作关系。而其中一个评估指标可以是看流浪乞讨人员的返城率和就业率。

　　四是信息公布。及时向社会公布救助管理信息，争取政府和市民的支持，扩大救助管理工作的影响力。根据工作需要发布信息，邀请相关非政府组织参与救助工作，并通过“货比三家”、公开招标等形式选择非政府组织。

　　五是协调各方。市救助站应该跟城管、交通以及卫生、公安等很多部门密切合作，相互协调，做好救助工作。同时，协调各非政府组织做好工作。

　　六是指导监督。在各类非政府组织提供救助服务的过程中，对国家政策、法规、条例的理解和执行可能会存在一定的偏差，救助站要在比较宏观的层面上，指导非政府组织，监督他们执行好政策、法规和条例。同时，还要从价格、数量以及质量等方面有效地监管非政府组织所提供的服务，建立责任追踪制度，确保监管工作的有效性。

　　七是服务选择。让流浪乞讨人员选择服务。救助站通过招投标形式购买服务，非政府组织提供服务，流浪乞讨人员自由选择服务。如果流浪乞讨人员选择了某个非政府组织的服务，非政府组织就能得到财政的拨款，如果某个人非政府组织长期没有流浪乞讨人员选择，救助站则终止与其合作。这样的运作，除了让流浪乞讨人员选择自己多需要的帮助之外，还可以促进非政府组织服务质量的提高和提升。