创新广州救助站建设问题的探索绪论

　　第一章   绪论

　　1.1  研究背景

　　对流浪乞讨人员施行救助，为建设和谐城市和增强社会稳定具有十分重要的意义，是一个重大的民生工程，  也是构建社会主义和谐社会的题中应有之义。救助管理站作为一个对街上流浪乞讨人员施行救助的特殊政府机构，在救助工作中占领主导地位，对救助工作的顺利开展起着决定性的作用，因而具有重要的研究价值。

　　国务院于 2003 年颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（简称《救助管理办法》），在实行过程中将老旧落后的收容遣送站转变为新型的救助管理站，旨在不伤害流浪乞讨者自尊的前提下进行救助工作，流浪乞讨人员管理工作也从此进入了以“无偿、自愿”为管理原则的新时期。在 2012 年 12 月 25 日召开的“流浪乞讨人员救助管理工作部际联席会议第二次全体会议”上，民政部部长李立国表示，流浪乞讨人员救助管理工作取得新进展，形成了政府领导、民政牵头、部门负责、社会参与的工作机制1.

　　目前，全国范围内的收容遣送站已经成功转型为救助管理站，但是要具体落实国务院《救助管理办法》的政策，即成功解决中国庞大的流浪乞讨人群的基本生活问题，体现社会和政府对这一特殊群体的关心和照顾政策，需要用事实以及数据来证明。据民政部公布的《2012 年社会服务发展统计报告》统计，截至 2012 年年末，全国共有生活无着人员救助管理单位 2031 个，床位 10 万张，其中救助管理站 1770 个，床位 9万张。全年救助城市生活无着的流浪乞讨人员 276.6 万人次，其中在站救助约 2,281,000人次，不在站救助约为 485,000 人次。救助站只是提供短暂的救助服务，即临时救助，并未对流浪乞讨人员提供解决生计问题的长期之计。只有经济进一步发展了、社会保障水平不断地提高，才能有效地减少流浪乞讨人员的数量、改善流浪乞讨人员生活质量，而这需要较长的时间。而当前，政府制度对流浪乞讨人员的关怀，救助管理站对流浪乞讨人员的救助管理作用，救助管理站运作中各种问题的解决，政府和社会力量的整合，流浪乞讨人员救助长效机制的实施，在建设和谐社会和幸福中国中就变得非常重要。

　　收容遣送制度结束后，救助管理站重点突出了对流浪乞讨人员的人性化关怀，但根据目前的情况来看，救助工作面临着极其严峻的考验，即救助资金缺口大，公共安全管理职能缺失，救助对象身份鉴别困难，有效的救助率下降，个别员工工作效益低下，救助工作质量明显偏低等问题存在。只有解决上述存在的这些问题，为流浪乞讨人群提供更加人性化的关怀，甚至提出一套可以帮助他们解决生存问题的方案，才能使救助管理站最大限度地发挥其工作职能。

　　只有科学有效地实施救助工作，并尊重和维护流浪乞讨人员的自身利益，才能促进社会和谐稳定地发展；而只有救助站的建设得到有效的创新和发展，社会救助工作的才会朝良好有序的方向发展。本文正是基于这种热情与责任，并利用自身工作职务之便，深入调查分析广州市救助站的建设情况，查找并分析救助管理工作的不足之处，针对性地设计一套救助站硬件设施的改良方案，进一步完善救助服务体系，以期使救助工作发挥其最大的作用。

　　1.2  研究综述

　　1.2.1  国外研究情况

　　国外有与“救助助管理站”职能类似的机构，但机构名称不尽相同，譬如法国建立了“社会急救中心”、德国建立了“青少年救助中心”等等。各国政府和社会各界均对数量庞大的流浪人群表示极大的关注，而且世界各国也都非常重视对流浪乞讨人员和无家可归者的研究，大多数政府对无家可归者、流浪乞讨人员颁布并实施了各种政策，而关于民间组织、社会慈善组织对流浪乞讨人员的救助工作，也有大量相关的研究报道。

　　有学者认为，如果无法解决流浪乞讨人群的生计问题，将会给社会的稳定和谐带来危害。努兹（Ralph Nunez）曾在 1999 年的报道中指出，对于美国的无家可归群体，若按照年龄段来划分并研究，其研究结果表明，超过了 100 万的美国儿童成为了无家可归人口2.在卡格（Karger）等关于无家可归群体的特征研究中发现，其中约有 43%的单身女性，11%的单身男性，还有 38%为有孩子的家庭；而按人种划分的话，则 56%的为黑人，31%的为白人，3%为原住民，13%的为西班牙裔，1%为亚洲裔；另外，  43%的人有吸毒历史，26%的人有精神病历史，36%的人为越南战争退伍军人，19%有工作（包括全日制工和散工），另外 25%的人为性病患者3.1999 年，努兹、福克斯（Cybelle Fox）等人在美国十个典型城市针对 777 个家庭、2049 个无家可归者开展了一项全国性的调查，其研究结果表明，年龄在 20 岁以上 40 岁以下的无家可归儿童父母占比超过了 81%,而年龄在 25 以上的无家可归者中，其学历为中学以上的占 68%,中学以下的占 32%4.在救助措施方面，美国 HUD （国家住房与发展事务部）在处理无家可归问题中起着决定性的作用，其主要方法是实施帮助少数民族、低收入群体、无家可归者、老年人、残疾人和艾滋病患者等弱势群体获得住房的“居者有共屋”计划5.

　　德国学者汉纳·帕米恩（Hanna Permien）曾写过《德国从家庭到街头的少年儿童与青年援助--在家庭、青少年救助中心、街头和监狱间流浪》，他在文中提到，德国的青少年救助中心为流浪儿童提供食物、住宿和医疗的等方面的救助，而且流浪儿童想什么时候离开救助中心都可以6.法国学者在研究无家可归的人口问题上，更进一步推进此问题解决方案的立法。

　　法国于 1998 年颁布了《社会保障保证法》，这是一部关于实施社会保障救助的法律条款，文中提到实施“社会帮助合同”制度，该项法律条款为维护人类享有有关就业、居住、医疗、保险等基本权利而制定，旨在通过各种途径来帮助贫困弱势人群恢复生存技能，进而促进其就业以及回归社会。以及由国家财政拨款，在法国各地建立了为无住房者提供住处的收留中心，并鼓励民间组织和社会团体积极参与7.

　　1.2.2  国内研究情况

　　国内关于流浪乞讨人员救助管理的研究目前还比较少，近几年发展快速，其研究的问题主要包括以下几点：

　　一是研究救助管理制度。首先是对《救助管理办法》的研究，因为该办法是支撑救助管理工作开展的依据。王思斌在研究中指出，颁布和实施《救助管理办法》，使政府承担起解决城市生活无着和流浪乞讨人员问题的责任，它从收容遣送制度的俯视受助对象转变为平视受助对象，而且从收容时代的管制约束转变为救助管理，同时给受助者以自愿选择接受或不接受救助的权利，因而从根本上来说，该办法实则是一项社会福利制度。此外，研究还表明，由于各地方政府对政策的执行能力以及执行方式不尽相同，《救助管理办法》实施后将会给各地方政府带来新的挑战8.

　　其次在研究如何完善救助管理制度方面，应实践以下改善救助管理工作的具体措施：开展更加人性化的救助管理工作，落实“以人为本”的核心工作思想，起草相应方案鼓励市民积极参与政府救助工作，提高救助能力和救助质量，建立有效健全的救助管理监督机制。明确并落实委托单位与安置单位的责任，解决“循环救助”问题产生的根源。促进立法，出台与《救助管理办法》相配套的实施细则和各相关措施，分门别类地对流浪乞讨人员施行救助。增强各相关职能部门的合作，使各方协调形成合力施行救助，积极鼓励民间组织和社会团体参与救助。陈微在研究论述了社区支持在建构流浪乞讨人员援助体系中的重要作用后，提出了社区支持的途径与方法来对流浪乞讨人员施行救助。同时，通过对流浪乞讨人员的群体特征、内部分层、分层救助理论与经验等方面的研究，针对不同层级流浪乞讨人员提出了分层分类救助的方法，具体来说就是提供资金实物救助、职业技能培训、安置收养以及治安管理等等9.

　　二是对救助管理站当下状况及尚存问题的研究。华东政法大学社会学系老师路学仁对救助管理站的建立的意义及流浪乞讨人员不愿意接受帮助的原因进行了分析，进一步探究了救助管理站目前所处的困境及未来的发展方向。他指出，救助管理工作在开展的时候应对流浪乞讨人员区别对待，一方面要打击控制操纵乞讨的行为，另一方面要约束管理不良乞讨的行为10.

　　刘继同使用定性研究方法，对郑州市救助站的流浪少年儿童、工作人员和站领导进行了深度的访谈，通过观察法综合采集了流浪儿童的背景资料及生活状况，这囊括了街头流浪和入住救助保护中心的儿童。对得到帮助后回归到正常家庭的少年儿童也进行了细致的回访11.

　　对于弱势群体有着深入研究的薛晓明教授，曾在《转型时期的弱势群体问题》一文中深入地分析和探讨了数量不断增加的城市生活无着人员和职业乞讨是如何给城市管理带来具体挑战，以及给社会所造成不良的影响12.

　　针对目前在街头流浪乞讨的这个大群体，王宝庆认为这不利于社会的和谐发展，甚至带来一些列问题，例如治安混乱难以维稳、社会贫富差异凸显、城市形象问题，并通过社会、家庭、个人等多个层面经行分析讨论，认为大量的流浪乞讨人员引发的危害和影响主要有：国际社会对我国整体形象的重新考量；我国群众对弱势群体的关怀和扶持将被削弱；产生影响社会和谐安定的报复社会、藏匿犯罪等不稳定因素；继而导致人口管理难上加难等各种各样的社会问题，希望全社会进一步关注和关怀流浪乞讨人员群体13.

　　刘卉指出，随着救助工作的进一步深化，救助管理工作将不得不面对救助管理办法评估问题、街头乞讨行为规制问题和流浪未成年人救助保护问题这三个最引人关注的问题14.此外，救助站实际救助工作中，经常会有受助人员出现“跑站”和“骗助”的行为。尤其是“跑站”问题，普遍在全国各地救助站都有出现。拥有该问题的受助人员数目庞大，从通过救助站旅游发展成为倒票倒卖，更有甚者伪造救助凭证进行买卖。