常德新型小城镇建设中的问题分析(2)

　　三、管理机制不顺

　　小城镇政权建设不完善。一方面，机构臃肿，普遍超编，少则上百人，多则数百人，增加了农民的负担，影响了小城镇的健康发展；另一方面，由于条块分割，小城镇与上级政府权力交叉，上级政府的部门在小城镇的大量派生机构，切割了小城镇的权利，妨碍了小城镇的统一管理。税收、工商、供电等一些经济较好的企业或部门全部收归县（市）垂直管理，城镇中收取的城建维护税、建设配套费和市场管理费等主要集中由县级政府使用。这些因素造成小城镇基础设施维护费用不足，缺乏发展后劲。即使依靠中央政府转移支付解决了部分基础设施建设的问题，也可能因为没有稳定的维护资金来源而不能发挥应有的作用。

　　小城镇行政管理机制还存在着诸多不相适应的地方，出现“条块分割，多头管理”现象，一些业务主管部门仍然把持着小城镇相关职能管理权限，乡镇一级政府虽为一个地方的“总阀门”,但碍于职能缺失，无法对城镇进行全方位的管理，以至小城镇管理工作跟不上发展的需要。城乡分割的二元体制仍未打破。比如对小城镇的财政投入、信贷支持、劳动就业、最低生活保障等方面不能享受与城市一样的待遇，缺少保障措施。政策资源和资金项目的分散，未能将资源、项目和资金集中投向重点小城镇，未能形成加快小城镇建设的合力。一方面小城镇所在政府往往集决策主体、规划主体、建设主体、投资主体、管理主体于一身，有时为实现主观愿望而破坏规划、违规建设，城镇建设管理中存在盲目性、随意性。另一方面，由于主管部门间职权交叉责任不明加之人力、物力等原因对小城镇的建设管理有时放任自流，从而导致在小城镇投入上存在“平均主义”,重点不突出，在管理上，执法力度不够，违规建设、未批先建、乱搭乱建等现象突出。

　　第三节功能定位阻碍城镇建设

　　一、城镇功能不健全

　　小城镇具有集聚作用、调节市场、福射示范等七大功能，但是全市大多数小城镇依旧按照行政区域进行设置，镇与镇之间没有明确的功能定位，还带有很强的区域性，各镇各自为政，往往在同一区域争市场、争资源，一些经济发展较快地区相对完善的基础设施不能共享，基础设施、公用设施在低水平上重复建设，没有充分利用有限的建设资金，造成基础设施建设的浪费，影响了小城镇整体建设和发展水平。

　　由于城镇规模小，人口少，镇区规模和人口均达不到小城镇规模，消费需求不旺，市场萎靡不振，多数镇镇域紧急基础薄弱，产业门类小而全，支撑能力低下，带动力不强，有的乡镇甚至还停留在小农经济阶段，自我发展的造血功能和市场竞争能力十分弱小，以至要素集聚能力差，建制镇和重点中心镇地位不明显，严重制约着城镇的发展和功能的提高，也制约着生产要素集聚和区域经济的发展。一些城镇建设，比较注重征地造城，卖地搞房地产开发，土地财政富裕了城镇政府，而对于居民必需的菜市场等公共设施建设既没有投入，也不给合法的建设用地。一些城镇注重引进工业项目，搞工业园，而对于公共绿地建设严重不足，城镇生态系统缺陷大、环境差。一些城镇政府缺乏大局观念，过分注重经营城市，而公共服务意识比较淡薄，公共服务严重不足。城镇政府普遍地对常住居民提供差别化歧视性公共服务，特别是在教育、医疗卫生和社会保障方面尤为突出。

　　二、规划定位不合理

　　规划是小城镇建设的龙头。小城镇发展要以人为本、必须科学规划、合理布局，必须高度重视对小城镇规划体系的修编完善工作。从规划部门得知，城镇建设规划编制工作，必须每20年进行一次详规修编，每5年进行一次近期编制规划，在建设中必须严格按编制规划进行操作，这样才能使城镇在有序的状态下进行建设。然而，一个小城镇要作一次详规修编，需编制费10万元以上，因镇级财力措据和党政领导任期制效应的影响，一些镇或多年未编制镇域发展规划或多年未修编规划，镇区建设随意性很强，镇域发展盲目性很大，短期行为十分突出。多数镇域规划覆盖面窄，缺乏前瞻性、专业性和系统性，规划的指导性、约束性与可操作性差；发展定位模糊。城镇布局不合理，乡村带动作用不明显。一些镇域规划流于形式，重点不突出，特色不明显，普遍存在“千镇一面”现象；管控力度不够。规划的变动性、随意性很强，受领导意向和发展思路影响很大，缺乏长期管理机制，多数处于放任自流的状态。

　　小城镇建设杂乱无章，看不出功能区，商贸区、工业区、生活区、休闲区混为一体，建设随意性大，城镇的分布大多集聚在国家、省级、县级公路沿线，那里交通便利，便在那里建设。一般是业主首先提出建设地点，土地、规划部门根据业主的需要，协助业主征地建设，不管用地性质，一律按时间先后成扩散型发展，城镇各区功能混杂，小城镇的街景规划设计、重要地段和重要建筑物规划设计与小城镇总体规划设计不相协调，显得孤单而缺乏灵气，风格品味不高。分散零星的建设，使小城镇综合开发率低，整体环境差。此外，各乡镇在小城镇建设中没有一个明确的定位，没有一个长远的发展目标，大多满足于建几栋房屋，修几条马路，有条件的地方硬化几条街道，看起来有点象城镇的架子。

　　三、基础设施不配套

　　小城镇的基础设施建设滞后于经济发展水平。完善的基础设施是保障小城镇正常生产、生活必不可少的条件，是衡量小城镇发展水平的重要标志，但实践中许多基层政府往往将小城镇仅作为人口聚集和财政增长的手段，注重于经济方面的建设，而忽视基础设施方面的建设，致使基础设施不能适应蓬勃发展的乡镇工业的需要，也不适应小城镇居民对生活质量提高的需求。小城镇基础设施落后，能源短缺，交通运输条件差，环保设施不健全，排、供水设施欠发达，难以发挥其区域内农村工业中心、商业中心、交通中心、财经中心、信息中心、科教中心与政治文化中心的作用。大部分小城镇内缺少绿化、广场和停车场等，旧城改造过程中，只满足于原拆原建，不能按规定退足道路红线或预留公共建筑、绿化、广场用地，使小城镇缺乏进一步发展的余地和吸引力。

　　从全市总体情况来看，受制于城镇发展步伐较慢，基础设施欠账多，除县城和灌溪、太子庙等极少数产业大镇外，其它建制镇几乎无一不是以街为市，道路、供水、排水等基础设施不配套，城镇、镇村间的公路等级低，镇区道路标准不高，路网不完善；大部分城镇无排水和污水、垃圾处理等市政设施，“三废”不能有效处理。调查中，大部分镇反映了垃圾处理难：一是收集难，各村镇的垃圾过于分散，垃圾中转站数量不足，给集中收集造成一定困难；二是运输难，或采用不环保方式填埋，或直接倾倒河道，个别镇将垃圾运到市垃圾焚烧厂，因无机物过多难以处理，且200元/吨的费用也难以承受。石门县、安乡县、桃源县、临澶县距离县城较远的山区镇，交通不便，集聚辖射能力较差。基础设置建设严重滞后，配套服务产品整体缺乏。