完善云南省财政监督的实现路径(2)

　　6.3.3横纵向建立全过程监督

　　随着公共管理的现代化，财政监督过程可引入全面质量管理的理念和方法。全面质量管理是“一个组织以质量为中心，以全员参与为基础，目的在于通过让顾客满意和本组织所有成员及社会受益而达到长期成功的管理途径”. 全面质量管理的重要组成部分是“全过程的质量管理”.公共财政作为政府提供的一种公共服务，应该通过全过程的监督管理来提升此种服务的质量，以使公民满意和社会受益。

　　具体应从时间上注重事前、事中、事后包含每一工作环节在内的全过程的监督管理，从空间上注重包括每个相关职能部门、项目、程序在内的全覆盖式监督管理。

　　当前预算体制下，各业务管理部门忙于做大蛋糕和分配蛋糕，无暇顾及各部门资金管理情况，当前预算不实不细、执行中随意调整及资金使用绩效状况不佳的现象比较突出，这正是由于监督缺位造成的，具体表现为：事后检查_,事前审核、事中跟踪监控少；运动式专项检查多，持续跟踪监督少；检查覆盖面窄，检查威慑力不足；检查以合规性为主，绩效性导向不足，等等。从国外财政监督的经验和我国湖南、山西等部分省市的实践经验看，对省级各部门预算单位实施“横向”财政监督专员委派制，对其财政资金的预算编制、预算执行和使用绩效进行全程监控，对一些重点财政项目资金的安排和使用特别关注，实现实地监督、疾时监督，有利于缩短监督半径，降低监督成本，提高监督效率。

　　同时，由于我国仍是中央、省、市、县、乡五级预算，监督层级太多，信息失真和偏差太多，随着省直管县、乡财县管的推行和财政支出的重点向基层倾斜，县级财政的监管任务将越来越重，客观上要求加强县级财政监督各项工作。但是，由于财政专职监督机构在财政部门内地位低、权威小、独立性差、易受干扰，目前基层财政监督工作难以有效开展。一是现有体制下县级财政有较强的通过博弃技巧获取体制内财政扶持甚至是套取上级财政拨款的冲动，县级财政监督因缺乏监管动力和手段往往成为财政监督最薄弱的环节，导致县级财政监督大量空白，资金使用效益不高，甚至出现各种违法违纪行为。二是同级财政内部监督呈现的“自己监督自己”使得内部监督流于形式、浮于表面，事实上很难有效幵展。云南省要使专职财政内部监督机构能独立对本级财政部门进行监督，增强其监督的独立性和提高工作效率，要考虑在纵向上建立财政监督专员委派制和省、州（市）、县的财政监督人员垂直管理制，国内湖北、河北夺%、市已有先例。

　　实施横纵向委派制和监督人员垂管制，有以下益处：一是可以有效解决财政监督缺位，建立涵盖整个预算事前、事中及事后的全方位、全过程的财政监督新机制；二是进一步强化了财政监督机构的独立性，较好地解决了同级监督易流于形式、效果不佳的问题，有利于提升财政监督的层次和质量；三是有效解决了财政监督过程中的信息不对称问题，有效地延长了财政监督链条，便于加强调研、快速反映新问题；四是有效增强基层财政监督力量，避免忽视财政监督的基层财政部门将不合格的人员调配到财政监督岗位；五是及时查处财政收支管理中存在的问题，较好地防止违法、违纪问题的蔓延和扩散，促使省级各部门和基层财政部门认真履行财政监督职责，加大财政资金监管力度。

　　6.4建立和完善财政监督管理机制

　　6.4.1协调内外财政资金监督力量

　　按广义的财政监督主体划分，我国公共财政监督体系包括宪法监督、立法监督、人大监督、政府监督、社会监督等5个主要方面，政府监督包括审计监督、税务监督、财政监督、监察监督、部门监督等，围绕财政部门的财政监督，要建立职责明确、分工协作、各有侧重、相互制约的多环节、多层次的监督体系，主要协调与人大监督、政府其他部门监督、社会监督三个方面。

　　6.4.1.1加强与人大的监督配合人大监督包括人大及其常委会监督。根据我国宪法、地方组织法和预算法，人大监督主要负责审查监督地方和本级政府预算、决算情况，云南省财政监督应在两个方面加强与人大监督的配合，一是财政部门加强对预、决算的编制和事前审核，督促各预算单位尽量细化项目，使预决算草案更为明晰，便于人大各常设机构和人代会审核批复，人大要充分行使预算监督权，认真审查预算支出方向和结构的合法性、合理性，从源头保障将财政监督工作和成果的利用情况作为政府向人大报告预算执行的重要内容，促进监督成果再次利用，同时接受人大监督。

　　6.4.1.2加强与其他部门的监督配合财政监督与税务、审计、监察、金融等部门监督在监督对象和内容上有交叉，如对财政收入的监督和对企业的会计监督与税务部门有重叠，与审计和监察部门的重叠就更多；与各业务主管部门则既是共同监督合作伙伴，又要对其使用财政资金情况进行再监督。同时，由于各部门监督的侧重点不同，应加强协调和配合，一是理顺财政监督专职机构与业务部门的关系，明确各方职能职责，各司其职、各负其责，可以从监管范围、环节等方面进行明确，对于职责重叠难以划分清楚的，应建立工作协调机制，明确相互配合的方式，牵头部门、操作流程等；二是从政府层面确立政府监督的牵头部门，牵头制定政府监督的中长期规划和年度检查计划，避免重复监督和监督空区，并建立监管联席会议制度，定期召幵监督结果反馈会议，既总结监督情况，也要求业务主管部门加强成果利用，完善制度、加强后期整改情况跟踪，从而形成完整的监督-整改-完善良性循环链条；三是与纪检监察和司法机关密切联系，建立健全联合办案制度、移送制度和问责制度，把查处单位违规违纪与个人违纪紧密结合起来，把对单位的处罚与对 人的处罚结合起来，充分发挥处罚措施的震慑作用和财政监督的预防功能6.4.1.3加强与社会主体的监督配合政务公开指“行政机关以及法律法规授权或行政机关委托行使行政权力的机构，将其掌握的信息和履行职责的情况向社会公幵”;政府信息公开抢“国家行政机关向公众公幵其在管理过程中所掌握的各种信息的行为”. 政府信息公幵是政务公开的重要组成部门，是深入推进政务公幵的基础。政务公开不仅是公众知情权的保障，也是公众参与治理的前提。党的十八大提出了“让权力在阳光下运行”后，要求“预算公幵”、“民主理财”的呼声越来越强烈，社会公众对于财政的政策制定权、资金分配权的公幵透明化要求越来越高，推行政务公开、打造“阳光财政”、加强公众监督是建立现代财政体制的必然要求，也是加强财政监督、完善资金管理的重要手段。

　　加大政务公幵有利于提升各社会团体和社会组织（如政协、民主党派、工会、共青团、妇联等）、舆论机构（如报刊、电视、广播等）、社会中介机构、以及公民个人对财政工作监督的积极性。它们虽然是财政监督检查的对象，同时也是财政监督工作的强大助力，对于推进财税体制改革，完善财政监督，促进财政监督法制化、规范化有巨大的推动作用。同时，加大政务公开对财政部门监督工作提出了更高要求，要求财政监督自身也要主动接受监督，及时把监督检查的政策规定、进展情况、检查结果公之于众，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。

　　一是建立公开、透明、规范、高效的预算公开机制，凡不涉及国家保密、商业保密、个人隐私规定的全部向社会公开，完整公布财政政策目标、采用的财政规贝IJ,预算编制规则、内容，各项专项资金的管理办法、申报资格、申报程序、审批程序，专项资金安排使用情况及获得该项专项资金的单位、企业名单等，鼓励社会公众和舆论参与财政资金使用管理的监督，让每一个公_众都成为监督员，积极向财政机关提供发现的违规违纪问题线索，为财政机关及时查处提供广泛的信息来源，最大限度提升监督效力。

　　二是充分利用社会中介监督力量。会计师事务所、税务师事务所、资产评估师事务所等社会中介监督，为提高会计信息质量和财政监督质量，提供第三方监督发挥了较大作用，应进一步规范管理，完善相关制度，努力提高其监督独立性，将之纳入财政资金监督的广义体系中。

　　三是畅通信访举报渠道，完善信访制度。一方面是吸引和组织公众参与治理腐败，广泛接受各方举报、信访等提供的线索，可以考虑建立全省统一联网的举报受理机关，在各部门内设立“公众监督委员会”等，提高民众监督的积极性。进一步具体规范财政监督检查信息公幵的范围、内容、方式等，在幵展各项检查、评审、绩效评价时，在不涉及国家保密规定的情况下，向社会公幵检查单位、检查时间、检查程序、检查内容等，并在检查结束后，将检查结论进行公告，这样有助于加强对被检查单位和检查人员的双向监督，并提高财政监督的威慑力；四是建立使用财政专项资金的单位或个人诚信档案，一旦违规，将被记录在案，定期向社会公布其名单，让各相关部门都将之作为重点监管对象，避免其违法违规行为再次发生。

　　五是加大财政监督教育宣传力度。建立健全反腐倡廉的教育机制，完善政府部门和行业组织内控机制，加强财务从业人员职业道德自律和业务知识的后续教育培训，加强对部门负责人的警示教育，从思想上杜绝其权力寻租的想法；通过报纸、杂志、电视、网络等媒体，釆取年度公告、新闻报道、人物访谈、案例分析等方式，全面扩大财政监督的影响力、强化财政监督检查力度。

　　6.4.2再填财政监督业务流程

　　“业务流程再造”是由管理学者迈克 哈默和詹姆斯 钱皮于20世纪初提出的一种现代管理理念和方法，后被广泛运用于政府行政管理改革实践中。政府业务流程再造指“强调以公众为中心、以顾客为导向，彻底改变传统政府以自我为中心的管理与方式、流程设计以方便公：获取服务为出发点，站在顾客的立场上来审视各种业务流程，以满足顾客需要为中心来设计政府业务流程和组织结构，用优质的服务来提升政府的竞争力，每个流程的工作质量由公众做出评价，使再造后的业务流程体现出政府是一个具有公共服务精神的、能给予公众更多选择并龄听其意见的政府”.

　　再造财政监督业务流程，主要是按照财税改革和建立现代财政体制的要求，改变当前财政监督游离于财政主体业务和财政管理工作之外，作为外围业务仅能对部分点进行监督，无法做到全过程全覆盖监督的现状。其核心是将、人才政监督设计成为财政管理链条中一个必不可少的环节，把财政监督嵌入预算编制执行全过程。②对财政监督业务主要包括预算监督、收入监督、支出监督、内部监督、会计监督等按照业务流程进行再造。

　　6.4.2.1财政预算监督政府预算是公共财政形成和存在的基本制度，预算监督是公共财政监督的核心和基本内容，是财政监督的关键点。十八大以来，针对“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的要求，财政部更提出财政监督要以预算监督为重心，进一步加大对部门预算资产财务的监督和检查力度，不断建立健全预算监督制衡机制的工作重点。③《财政部关于加强和改进财政监督工作的若干意见》④特别明确：预算监督是财政监督工作的核心。监督检查局、有关业务司和专员办要各司其职，加强协作，强化对预算的事前审核、事中监控、事后监督检查和绩效评价。

　　财政预算监督主要包括：预算编制监督。这是财政资金分配的最重要环节，是预算执行和监督的前提，云南省财政预算编制监督应从源头介入，进行审核把关，确保预算编制的合规、合理、科学，一是对政府部门预算编制进行把关，包括预算收入测算是否全面、合理，预算支出项目是否合规、科学、导向明确，政府性基金预算和国有资本经营预算是否准确等；二是对部门预算编制实施监督，在预算和各业务管理机构实行基本审核之外，重点关注其上年预算执行情况、预算编制细化情况、重大项目预算是否符合规定等，对初审实行再审和重点抽查；三是加强项目资金的精细化审核，一方面关注项目前期准备情况，避免先有资金再找项目，导致预算执行缓慢、年底结余过大，另一方面改进财政资金分配模式，统一报送项目，统一纳入项目库进行审查，统筹安排资金，避免同一项目多头申报、重复申报。

　　预算执行监督。主要是部门预算执行监督、功能预算执行监督和项目预算执行监督，关键在于建立财政资金运行动态监控机制。一是严格预算支出审核，杜绝无理由的无预算预算支出、随意调整预算支出项目，加强对年初待细化项目的审核；二是进一步完善国库集中支付和银行账户管理，加强对财政资金最终流向的掌控，实时监控资金使用情况；三是通过委派制加强对重点部门和重大项目的就地监督。

　　预算完成监督。主要是建立完善财政资金跟踪问效机制和检查成果利用机制，注重将监督结果与预算编制和资金分配挂钩。一是对于重点项目和连续开展项目，通过跟踪问效，对下年度预算编制提出增加、调减、撤销的意见；二是对于预算执行情况不佳、项目实施效益不高的预算部门，对其下年度部门预算安排提出相应调整意见；三是对于发现违规违法行为的预算单位，除对其按规定进行处罚之外，对其下年度部门预算安排提出扣减意见，以增加各单位违法违规成本，提高财政监督威慑力。

　　6.4.2.2财政收入监督当前云南省财政收入监督幵展较少，收入管理职能弱化，致使预算安排时较为被动，应增强税源掌控能力，加强财政收入监督。一是加强与税收征管部门的联系，结合会计监督，加强对重点行业、企业的检查和调研，了解税源状况和财税政策落实情况，堵塞收入流失漏洞。二是对税务部门进行监督，纠正税收征管工作中的漏征、漏缴、违规减免退税和截流、混库行为，检查税收征收机构的人员经费和公用经费支出是否合规合理，调研征税成本的增减情况，完善税收收支绩效评价和奖励制度。三是加强非税收入管理，云南省非税收入征管体制机制，直未能理顺，导致目前非税收入征管严重缺位，票据管理也不够完善，要进一步健全“以票控费”机制，加强对非税收入票据管理、收费项目标准、账户管理、非税收。

　　入减缓免等行为的监督，建立健全财政和银行、财政和执收执罚单位、财政内部和财政部门±下级之间的信息交流和共享机制，实现对政府非税收入来源、结构、规模、变动趋势等情况的动态监督和分析，做到既应收尽收，又合法合规。四是加强对下级财政收入情况的调研，针对各地区财政收入差异原因进行深入具体分析，结合当前加大一般性转移支付、减少专项转移支付的要求，为合理调配省对下转移支付资金打好基础，避免各地区盲目追求经济效益、破坏生态环境和社会环境。

　　6.4.2.3财政支出监督财政支出监督是财政监督的重点内容，是人民群众关注的重点，主要目标是保证财政资金的安全、合规和有效“三性”.长期以来，由于“重分配， 监管，重支出，轻绩效”的观念，虽然建立了项目前期论证、投资评审、招标釆购、绩效评价等，但离财政资金管理科学化、精细化的要求还有很大差距。业务管理机构主要关注资金拨付进度，对于资金使用效果关注不够，监督检查机构开展的检查主要以专项资金检查为主，比较碎片化，检查中对资金“三性”的关注重点多为合规性和安全性，有效性关注较少，下一步应积极探索以绩效为导向的财政支出监督。

　　构建财政支出监督指标体系。一是安全性监督指标，包括财政支出是否符合制度要求、资金支付和预算是否相符、资金划拨账户是否合规、资金流转是否在控制范围内等；二是合规性监督指标，包括预算资金拨付程序、进度是否合规，项目执行是否合规等；三是有效性监督指标，也就是绩效评价指标，包括项目支出的政治效益、经济效益、社会效益和生态效益。分别制定定量为主、定性为辅的指标体系，便于检查操作。

　　完善项目评价体系建设。一是完善项目库建设，实行项目库准入制，只有通过论证、审核，切实可行的项目才能纳入项目库，并按重要度和紧迫度进行分级管理；二是健全项目绩效专家评估制，组建一个权威、专业、独立的专家评审团队，对项目进行盲评，提出评审建议；三是建立项目决策执行责任制，项目决策者和执行者分别对项目的决策和执行负责，根据项目绩效考核情况对其责任人进行追究，确立“用钱需问效，无效必追责”,改变各地各部门只争取资金、不问资金效益的现状。

　　完善重大项目跟踪检查制度。对重大项目从立项开始全程跟踪监督，通过委派监督专员或阶段性检查等方式，确保预算编实编细、程序到位、目标明确，项目执行规范有序、不随意追加变更，发现问题及时纠正，避免浪费和损失。同时，还要进一步扩大监督范围，避免大量专项资金长期处于监管空白；加大处理处罚力度，增加违规成本，通过行政问责、移交纪检监察部门等加大对责任人的追究，避免仅对单位处理处罚难以触及切身利益，确保涉及的各个主体行使的权限与其承担的责任相适应。