云南省财政监督工作完善分析绪论

　　1 绪论

　　1.1研究的背景

　　十八大以来，深化财税体制改革，成为涉及顶层设计各方面的重大问题之一。

　　随着我国经济的整体质量将有大幅提升，财政收支规模将进一步扩大，财政管理也将更为复杂，三中全会关于建立现代财政制度的要求为财税体制改革指明了方向，作为政府财政管理和国家经济监督的重要组成部分的财政监督同时面临着机遇和挑战，对于财政监督基础薄弱的云南省，更应及时进行相应的改革和完善，破除制约财政监督发展的体制机制性障碍和解决深层次矛盾，按照公共财政管理的现实需要、内在规律和管理流程，对云南省财政监督目前的问题和缺陷进行通盘研究思考，及早构建适应公共财政发展需要的新型财政监督体制，以更好地服务财政中心工作，促进经济社会事业又好又快发展。

　　党的十八大报告指出：要加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式，全面深化经济体制改革，加快改革财税体制，深化金融体制改革。党的第十八届三中全会《公报》和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更明确提出：财政是“国家治理的基础和重要支柱”,明确了“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”的八项改革基本目标，提出了规范和改进预算管理、完善税制改革。

　　和建立事权和支出责任相适应的制度的三个方面的具体措施。财政监督部门面对经济社会发展的新形势新挑战，要准确把握国家大政方针政策，深刻认识到财政监督工作是财政工作的重要组成部分，搞好财政监督，对有效地促进财政管理，深化财政改革，建立良好的财经秩序，推进十八大报告提出的治国理政新举措的有效落实有着十分重要的作用。财政部长楼继伟也明确提出“财政监督工作必须转型”,这对深化财税体制改革时期云南省财政监督工作提出了明确要求，要将中央的决策部署、各项要求和云南省实际情况相结合，研究完善与财政监督职能定位相匹配的管理机制和工作制度，进一步形成科学合理的工作体系；树立符合社会主义市场经济和公共财政管理的财政监督理念；理顺财政监督与财政管理的关系、财政监督机构与财政分配部门的工作关系；加强部门协调的顶层设计，对财政监督的组织协调机制作出布局和制度安排。

　　云南省目前已初步建立了适应公共财政的财政监督机制，制定了《云审省财政监督办法》，形成了包括收支监督、会计监督、内部监督的财政监督体系。但由于起步晚、机构小、人手少，现行财政监督中仍存在监督法规制度不健全、组织体系不完善、监督重点不突出、监督方式不科学、技术水平不先进等弊端，直接影响到云南省财政监督的能力和成效。随着经济体制的转型和财政管理方式的转变，财政监督目标的明确化、监督对象的多元化、监督内容的复杂化，对云南省传统财政监督机制造成了较大的挑战。当前是云南省实施“两强一堡”战略的重要时期，也是云南省公共财政管理框架成型、社会经济快速发展的关键时期，进一步提升财政监督地位、完善财政监督机制，创新财政监督方式，拓展财政监督内容，建立起预算、监督和管理相互制衡的财政大监督体系，建立起覆盖所有政府性资金和财政运行全过程、立体式、全方位的监督体系，建立起具有监测、预警、反馈、纠偏多种功能，科学合理、系统全面、权责明确、运作规范的良性监控体系，实现由监督检查向科学化、规范化、系统化的监督管理转型，对充分发挥财政监督的权威性、综合性、有效性，促进云南省公共财政框架形成、重大财税改革政策落实以及“两强一堡”战略目标实现，具有较大的理论价值与实践针对性。

　　鉴于目前还比较缺乏对云南省财政监督管理机制问题的研究，本文试图研究与梳理国内外相关理论成果，并对云南省当前财政监督管理现状进行归纳分析，结合当前财政监督发展趋势和各国、各省市财政监督发展对比，对云南省深入落实财税体制改革，促进财政监督体制改革进行一定的研究，探寻现行财政监督在法制、体制、组织、运行方式和体系环节等方面存在的缺陷和问题，并结合工作实践，提出符合云南省公共财政框架以及未来财政管理变革的财政监督的设计思路和方向路径。在此基础上力争提出一个适合云南省实际情况的财政监督系统框架，包括财政监督的主体、客体、内容、方式方法等方面，以期为当前财税体制改革时期，建立现代财政制度下的云南省财政监督体系提供一定的参考。

　　1.2研究的目的及意义

　　本文试图研究与梳理国内外相关理论，并对云南省财政监督现状和存在问题进行分析研究，结合当前财政监督发展趋势和各国、各省市财政监督经验介绍，对云南省财政监督体制改革进行一定的探索研究，.在此基础上力争提出一个符合新时期公共财政管理要求的适合云南省实际情况的财政监督系统框架，以期为财税体帝〗改革背景下的云南省财政监督改革路径选择提供一定的参考。

　　从理论上看，随着财政监督重要性的逐步增强，关于财政监督的理论研究也越来越重要，目前的理论研究主要集中在公共财政框架下我国财政监督的职能发挥，财政监督与其他监督的辨析与结合，以及借鉴国际经验完善我国财政监督机制制度等方面，对于国内财政监督实践经验的总结和针对地方政府财政监督体制建设的研究还比较少，本文选取云南省财政监督为例对地方政府财政监督存在的问题进行研究，能一定程度地丰富我国地方政府财政监督相关理论研究。

　　从实践上看，当前是云南省实施“两强一堡”战略的重要时期，也是云南省公共财政管理框架成型、社会经济快速发展的关键时期，但云南省财政监督工作起步晚、基础弱，较之其他省市，财政监督法规制度不健全、组织体系不完善、监督重点不突出、监督方式不规范、技术手段不科学等问题更为突出，_由于地域性和民族性，财政监督的绩效评估更难以落实，本文针对云南省省情及财政监督现状进行研究，对于促进云南省财政监督体制完善具有较强的实践针对性。

　　1.3国内外研究的现状

　　1.3.1国外相关研究现状

　　1.3.1.1财政监督的概念

　　德国经济学家瓦格纳1872年在其代表作《财政学》？中对财政监督进行了较为系统的论述，这为现代财政监督理论奠定了基础。当前，主要存在阿利克斯学派和瓦格纳学派等两大学派。以法国经济学家阿利克斯为代表的学派认为，财政监督主要分为三个层次的基本架构，它是按照监督机关的性质及隶属关系划分的：一是立法监督，其职权在于制定相关财经法规，决议国家预算和决算；二是行政监督，其职权在于整理财务行政和核实财政收支，防止违法违纪现象，一般由财政部负责；三是司法监督，其职权范围在于按照相关法律和预算，审核国家财政收支的实际状况及其执行结果。以德国经济学家瓦格纳为代表的学派则认为，财政监督主要包括四个环节相互制约的基本架构，它应该按照财政活动的程序进行划分：一是金库监督，国家长官专门监督国家财政中现金的出纳和财务的保管；二是计算监督，会计长官监督财务出纳是否符合制度，计算是否正确，会计报告是否准确；三是行政监督，财政长官监督收支命令的签发是否合规；四是国家监督，审计长官监督财政收支和整体财务活动。目前，各国财政监督制度主要还是按阿利克斯学派理论进行构建。

　　前苏联经济学家弗·吉雅琴科认为：“财政具有分配和监督两个职能”资源分配职能是社会主义国家和资本主义国家共有的，而监督职能是苏维埃政府（社会主义国家）特有的，即认可财政本身就具有监督的职能。

　　1959年，财政学家马斯格雷夫提出了财政三大职能一资源配置职能、收人分配职能、稳定经济职能。②
　　
　　1.3.1.2财政监督的理论基础

　　1、寻租理论

　　20世纪50年代一60年代，寻租理论的思想萌芽于塔洛克（Tullock,1967）的一篇论文《关于税、垄断和偷窃的福利成本》，此后寻租作为一个理论概念是1974年克鲁格在她探讨国际贸易中保护主义政策形成原因中正式提出。该理论认为，租金起初就是地租，后来泛指一切稀缺的生产要素所带来的超额收入。现代研究表明，由于政府主动的干预政策和行政管制，如关税配额，农产品价格管制等都可以造成资源人为的稀缺，形成超额收入，即“租金”,因此，租金概念现在已经扩展到包括公共权力对经济活动干预或管制所形成的超额收益。既然政府政策干预和行政管制能够创造租金，自然就会有人要进行寻求这种干预和管制从而获取租金的活动。这被简称为寻租。寻租是一种非生产性的活动，从对整个社会福利的贡献来说是一种非合意的行为，其造成了资源的浪费。租金无处不在，哪里有特权哪里就存在租金，哪里有信息不对称和流动性不对称阻碍资源流动，哪里就存在租金。有权力就可能出现腐败，财政管理过程资金的分配、行政事项的审批、收入的征收管理等都可能产生寻租行为，因此必须加以监督约束。

　　2、委托-代理理论

　　孙克姆·霍姆斯（2002）认为财政监督来自于政府与公众之间、政府内部存在的多重“委托一代理”关系，并且由于政府组织存在“激励不足”,只能依靠建立一套健全的政府公共权力控制、约束、监督机制来最大限度地缓解委托人理人的信息不对称问题。