城镇化过程中长沙高新区村级财务管理的优化

　　第四章城镇化过程中长沙高新区村级财务管理的优化

　　城镇化的快速发展给农村社会经济带来活力和动力的同时，也增加了近郊农村地区社会管理特别是村级财务管理的难度。村级财务管理不规范，财务信息失真，造成了村级集体经济资产流失，农村社会的和谐稳定遭到破坏，党和政府的公信力受到严重损害，同时也为村干部和财会人员经济犯罪和滋生腐败提供了条件。笔者根据实践工作经验，运用新政治经济学理论，试图通过政治、经济双管齐下的方式，从规范管理模式、健全村级财务管理制度、完善村级财务民主监督机制、加强对农村集体财务的审计监督、建立健全"三资"监管平台、多途径化解村级债务六个方面寻求解决这些问题的措施。

　　第一节规范村级会计委托代理模式

　　村级会计委托代理模式是在传统的"村账乡代管"模式基础上演变而来的，它是由村级组织委托乡镇进行财务管理，最核心的内容是增加了"委托"这一前置条件，这就使得"村账乡代管"变得合法化，但仍保留了村民自治的权力。就目前高新区经济发展的水平和状况来看，村级组织还不能得到独立自主管理自己财务的目的，由乡镇会计核算中心继续代管是今后较长一段时期的科学选择。因此，会计委托代理模式是最适合高新区区情的村级财务管理模式，但这个模式还不成熟，也没有固定的程序可依，我们必须结合实际，在健全制度、科学设置财会岗位、完善民主监督机制等方面不断完善。

　　一、坚持民主自愿和"四权不变原则"

　　"所谓民主，是指村级财务代理工作必须经村民代表大会讨论通过；所谓自愿，是指村级财务核算管理工作，由村委会提出申请，委托村级财务核算中心办理，并与其签订委托协议".②村级财务本身属于村民自治的范畴，因此不能搞强制实行村级会计委托代理服务，而政府是出于保护村民利益、防止村干部腐败、促进新农村经济发展的角度出发来推行会计委托代理模式的，唯有坚持民主自愿，村级财务委托代理的模式才有群众基础，便于更好的利用现代科学工具规范村级财务管理。

　　坚持"四权"不变的原则，即"坚持所有权（归全体村民所有）、使用权（村委会代行使用）、监督权（村务监督委员会代表村民监督）、核算权（以村为主体单位核算）不变的原则".③坚持"四权"不变，一方面明确了村民的主体地位，等于给村民吃了一颗"定心丸",另一方面又明确了会计委托代理的服务功能，有利于民主监督的实现。

　　二、科学设置财会岗位

　　实行村级会计委托代理后，村级组织只设置一名报贱员，负责日常资金、资产和财务管理工作。乡镇（街道）设立专门的会计代理机构可称为会计核算中心，至少要设置会计、审核、出纳三个岗位，配备二名以上工作人员。在核算分工上，村报账员负责现金日记账、银行存款日记账和固定资产、产品物资、内部往来等辅助账簿，代理机构负责总账和明细账的核算，会计、出纳必须分开设置。财会岗位设置及职责分工可参照下表：

　　三、强化村级会计基础工作

　　（1）票据管理

　　一是村级所有收款收据必须使用财政部门统一印制的《湖南省村级集体经济组织收款收据》和《湖南省村级集体经济组织往来结算收据》。由村（居）报账员在已领收据用完后到会计核算中心统一领取，并做好登记备查手续。村（居）报账员报账时，应同时带收据到会计核算中心查验。收入报账时，由会计核算中心会计在已收入账的收据存根联上签字，注明"已入账"字样。已领票据使用完毕，并已将全部收入入账后方可缴旧票领新票。

　　二是现金支票或转账支票由会计核算中心出纳统一根据用量到开户银行购买，购买的支票应当分单位按顺序登记。使用支票时，支票必须由会计核算中心出纳和村级组织共同签发，并且"四章"（村级组织核算账户财务专用章、村（居）财务负责人私章、会计核算中心出纳私章、村（居）报账员私章）齐全。

　　（2）账卢管理

　　村级组织的银行存款账户由会计核算中心在银行统一设置，实行双控管理，一个村级组织只可开设一个基本存款账户，用于办理日常转账和现金收付。有拆迁工作业务的村级组织可开设一个征地补偿费专用账户，拆迁完毕后要及时销户。专用账户的存款必须做到专款专用，严禁任何单位和个人以任何名义平调专用账户资金。会计核算中心每年应对账户开设情况进行清理，及时发现和清理不合理的账户，对于未按程序和要求开设的账户应不予结报，督促其及时销户。

　　（3）会计档案管理

　　一是村级组织应建立会计资料档案室，各种有关经济事项的财务制度、决议、决定、会议纪要、工程预算审核书、招投标文件、承包合同、工程结算审核书、工程结算工程量清单、会计报表、固定资产台账、现金日记账、银行存款日记账、财务清理报告、财务公示资料等留存档案室，由报账员负责保管。二是村级组织财务会计凭证、会计报表、报备的有关经济事项的财务制度、决议、决定、会议纪要、工程预算审核书、招投标文件、承包合同、工程结算审核书、工程结算工程量清单、财务清理报告、财务公示资料、村务监督委员会（民主理财小组）名单等资料，统一在会计核算中心存档。会计核算中心要建立档案室，实行统一管理，专人负责，做到完整无缺、方便查找；做到安全保密、防火、防潮。每年形成的会计档案，会计核算中心要按照归档要求整理、装订。会计档案保管达到十年期限可移交至村级组织自行保管。三是会计档案保管期满，需要销毁时，由会计核算中心与村级组织共同提出销毁意见，编造销毁清册，经村级负责人和会计核算中心负责人批准后，由村级组织、会计核算中心及财政分局派人监督销毁。

　　四、切实提高服务能力和水平

　　区财政部门、区经管部门、乡镇财政所（或经管站）通过分散或集中培训等多种形式，对"村财乡管"的有关财会人员和村级财务人员开展业务培训，不断提高他们的政策法规水平和相关业务知识，增强他们做好村级财务管理规范化建设工作的能力。

　　村级报账员要推广实行会计电算化，要让也能熟练操作财务软件，便于在软件终端查看和核对赃务，并逐步提高独立、规范的会计核算和财务管理的能力，从而对本村的财务收支情况有及时、准确的了解，便于统计数据，制定财务计划，搞好财务清理，为村级重大决策提供参考。

　　乡镇会计核算中心的财务人员要明确岗位职责，增强责任意识，提高电算水平，严格操作流程，加强档案管理，从维护全体村民权益的出发，为村级组织的财务管理把好关。

　　第二节健全村级财务管理制度

　　近年来，国家层面对于规范村级财务管理方面的制度出了不少，但地方性的规章制度还不够完善，包括长沙高新区在内也没有建立自己的既符合法律法规又便于操作的管理制度，是造成村级财务管理混乱局面的重要原因。

　　一、制定财务管理制度的基本要求

　　制定财务管理制度，应建立简明、规范、适用的财务管理制度和内部控制制度。

　　（1）要注重政策性

　　制定的各项财务管理制度必须符合国家各级各项法律法规的要求，不得有冲突，特别是要注意认真研读《中华人民共和国村民委员会自治法》以及国家有关村级财务管理方面的政策性、规范性文件。

　　（2）要注重科学性

　　在制定财务制度时要对财务管理的各方面进行规范，包括人员管理、事前财务手段控制、事后责任追究等等，同时要注意管理程序的清晰，形成一个有序、全面、系统的财务管理制度。
　
　　（3）要注重实践性

　　财务管理制度应当与村级组织财务管理现状、现金流量、资产大小、负债水平和风险水平等相适应，并随着情况的变化及时加以调整。

　　（4）要注重操作性

　　财务管理制度应尽量避免大而空的套话，而应更多的体现操作层面的内容，如人员、机构、范围、原则、程序、职责等，使操作人员能一目了然，照章行事。

　　（5）要注重群众性

　　村民是村级财务的所有者，制定村级财务制度是为了更好的维护群众的利益。因此，在制度中应充分保证群众的参与权、知情权、监督权、收益权不被破坏。
　　
　　二、村级财务管理制度的具体内容

　　一是要建立全区统一的村级财务管理办法，明确规范财务管理的原则性、程序性要求。一个完整的村级财务管理办法应包含机构设置和人员管理、财务管理、会计核算管理、资金、资产、资源管理、债权债务管理、民主管理和财务公幵、财务审计、考核办法和责任追究等方面的内容。并要求各村根据管理办法，建立健全财务管理制度，包括：会计核算管理制度、票据管理制度、现金银行存款管理制度、电算管理制度、会计档案管理制度、会计岗位责任制度、民主管理制度、财务公开制度、财务收支审批制度、固定资产管理制度、债权债务管理制度、一事一议筹资筹劳管理制度等。此外，要结合新形势下农村集体"三资"管理的实际需要，对现有制度不断完善，做到与时俱进。

　　二是要要求各镇（街）建立并完善《村级财务管理实施细则》，具体到财务审批、票据管理、村集体资产管理、收入管理、支出管理以及民主理财和财务公开等制度。同时出台《村级财务管理工作目标考核办法》，采取百分制考核，由镇（街）对村进行一年一次考核验收，将目标考核办法与财务管理实施细则有机结合，以制度规范村干部财务管理行为，加强村级财务管理制度的执行力。

　　第三节完善村级财务民主监督机制

　　村级财务管理本来就是为村民服务的，只有将其置于村民的监督之下，建立一个较为完善的民主监督机制，才有可能发挥其应有的作用。

　　一、坚持实行民主决策

　　村级财务管理本是村民自治的内容，一定要充分发挥村民会议和村民代表大会的作用，对于关系村民切身利益大事项，包括集体资产的交易、土地补偿费、村干部报酬、大额举债、财务审计以及其他村民关注的事项，都要经会议表决同意后再实施。村报账员在整理票据时，应注意收集民主决策的相关资料作为附件；会计核算中心在审核入账时，也应充分关注民主决策的相关资料是否齐全、相关程序是否合理等，如发现不齐全不合理事项应坚决予以拒报；村委会在制定财务计划、开展重大财务支出、进行集体资产经营等活动时应广泛征求村民意见，充分尊重村民的知情权、监督权，妥善处理村级财务日常事务。

　　二、充分发挥村务监督委员会职能

　　村务监督委员会是由村民会议或村民代表会议选举产生，并接受其委托对村务工作实施监督的村级常设监督机构，独立行使监督权，对村民会议、村民代表会议负责并报告工作，受乡镇（街道）纪委（纪工委）和村党组织的领导，代表村民依法依规对村务、财务、党务进行民主监督。
　　
　　（1）制度建设

　　要有效发挥村务监督委员会行使民主监督的作用，形成推进村务监督委员会工作的长效机制，首要的是要进一步完善村务监督委员会相关制度。一是建立村级监督委员会工作制度。监督委员会实行集体会议形式履行监督审查职责，并实行工作例会制度，认真听取群众的意见或建议，并反馈至相关人员或部门。另外，村务监督委员会还应多宣传党和政府的方针政策、支农惠农项目以及党风廉政建设方面的规定等。二是建立村级监督委履职保障制度。村"两委"须向监督委提供必要的办公场所、办公用品，同时应协调乡镇（街道）对村务监督委员会成员的工资实行政府支付加村委会补贴的形式予以保障。村"两委"应定期召集村务监督委员会开会，通报村级组织收支情况，并就村级组织经济发展方向和措施征求其意见建议，主动接受其监督。三是建立监督委工作考评奖惩制度。村务监督委员每年应向村民大会或村民代表大会进行述职，并接受群众满意度测评，对于超半数以上群众不满意的村务监督委员会的成员有权通过投票进行罢免。对于任职期间连续三年获超半数群众满意的村务监督委员会成员，在下一届村务监督委员会选举时可建议村民优先考虑。

　　（2）加强督导

　　区级的相关部门要加强对村务监督委员会的指导：纪检部门加强对财务公幵情况的督查，对不合法合规现象依法进行查处；农经部门和财政部门加强对村级财务人员的业务指导；审计部门加强村级财务审计工作，将村级审计列入年度审计计划；财政部门还要研究村务监督委员会成员的津贴问题，将其纳入政府财政专项资金，提高成员民主监督和积极性，也摆脱了村委会对其的控制。

　　三、完善村级财务公开

　　（1）创新公开形式

　　公开形式要多样化，除传统的橱窗式的财务公开栏外，还可以利用发放小册子、广播、手机、电视、政府门户网站、阳光三农网、微博、微信、电子显示屏等形式，将村集体的财务和资产状况向群众公示，接受群众监督。公开的形式越多，媒体越广，渠道越宽，就越能让更多的群众参与村级财务管理，也才可能真正吸收到群众的意见和建议。

　　（2）拓展公开内容

　　要根据社会经济的发展和农民群众的要求，进一步丰富和拓展财务公开内容，逐步实现农村有关经济事务的全方位公开。不能满足于用一张表格一次性公开一个季度的财务内容，那样过于粗放，应探索拓展公开内容，比如财务计划、开支标准、超支内容、收支明细、审计结论、惠民政策等农民关心的事项，都要进行公开。比如，近年来高新区的特色是城镇化发展快，拆迁户迅速增多，大家对拆迁补偿是否公平公开公正十分关心，农经部门应督促村委会对每个项目的拆迁补偿安置的分配情况进行详细的公示。

　　（3）规范公开程序

　　财务公幵必须要规定的程序公开，不能想什么时间公开就什么时间公开，想公开什么就公开什么，想怎么公开就怎么公开。按照上级农经部门的要求，村集体至少每个季度应公开一次财务，公开的时间是每季度末的下月20日前。随着城镇化的加速和经济水平的提高，有的经济发达村一个季度下来，财务收支数量己累积到很大的数字，给会计核算带来了难度，也不便于现金管理，可考虑在征求广大村民的意见后加大财务公开的密度。同时，对于多数村民存在疑问、反映强烈的问题，村集体应组织专项单独公开、及时公开。财务公开资料由乡镇（街道）会计核算中心提供，交村务监督委员会、村委会审核后，分别签字盖章后才能进行公幵。对于村务监督委员会审核不过关的报表，会计核算中心应重新核对和清理，并会同乡镇（街道）经管部门做好释疑工作。财务公开的程序可参照下图执行：

　　四、加强监督检查

　　村委会和会计核算中心要经常听取村务监督委员会和农民群众对财务公开的意见'

　　加强监督和检查。乡镇经管站应肩负起财务公开的任务，每季度到各村进行督查，对财务公开的质量和时效进行把关。对于村务公幵不及时、不真实、不按流程、管理混乱的村，乡镇经管站应下发整改通知书'责令其限期整改到位，对未按要求整改的要釆取一定的措施，比如扣除来年村委会工作经费等。县级农经、纪检、财政等部门也应加大督查的密度和力度，一年到村督查财务公开的数量不能少于2次。

　　第四节加强对村级财务的审计监督审计是有效监控和评价财务活动重要手段，在村级财务管理中这一手段得到不断的重视和规范。加强对村级财务的审计监督，是村级财务事后监督的重要方式，可有效规范村级财务基础工作，防范村干部腐败，减少非生产性开支等。