长沙高新区村级财务管理实证分析

　　第三章长沙高新区村级财务管理实证分析

　　为更加深入分析城镇化过程中村级财务管理存在的问题，寻求解决问题的办法，本研究以城镇化进程较快的长沙高新区作为研究对象，在实践经验总结的基础上，通过对长沙高新区所辖村级组织的村级财务管理模式及特点进行实证调查，分析其存在问题的原因，为进一步优化管理提供实证依据和参考。

　　第一节高新区城镇化进程中村级财务管理现状

　　一、高新区经济社会发展情况

　　长沙高新区位于长沙河西岳麓山西北角，北接319国道，东临湘江，西连城市外环线，区位优势明显。创建于1988年10月，1991年3月经国务院批准为首批27个国家级高新区之一。经过20多年发展，长沙高新区经济社会发展取得显著成绩，综合经济实力己挤身全国国家区15强的行列，综合创新能力名列第9位。

　　2013年，高新区积极面对严峻复杂的经济形势，推进转型创新发展，经济社会发展取得良好成效。全年高新区技工贸总收入突破2000亿元，完成规模工业增加值366亿元，增长12. 3%左右；财政总收入72. 1亿元，增长19. 5%.产业结构进一步优化，现代服务业保持良好发展态势。全年新注册入区企业1100多家。完成全社会固定资产投资168亿元、增长21.9%,其中工业投资82. 9亿元、增长22%.

　　高新区现辖二镇二街，分别是东方红镇、雷锋镇、麓谷街道和縻家坪街道，总面积已达139平方公里。高新区托管的二镇二街共有11个行政村、10个居委会（农村型居委会4个），其中成立了集体经济组织的有4个居委会，为麓谷街道的4个农村型居委会，其他村（居）均是由村（居）委会代行村集体经济组织职能。第六次人口普查数据表明，高新区长驻人口 12. 78万人，户籍人口 7.42万人。由于壞家坪街道为高新区2014年新划入的区域，各项管理制度尚在与高新区对接之中，数据收集也不完全，因此本文调查研究以麓谷街道、雷锋镇和东方红这两镇一街12个村（居）为例。

　　高新区现域总面积139平方公里范围内，农村地区面积约80平方公里。现有农业人口 5. 35万人，其中失地（60号令拆迁）农业人口 8000人，占总农业人口的15%.2013年全区农林牧渔业总产值6. 79亿元，人均纯收入15647元，同比增长22. 76%.农业种植结构以粮为主，种植面积约4. 9万亩，经济作物主要为水果、蔬菜，水果种植面积约2000亩，蔬菜种植面积约4000亩。农业主要生产经营方式仍为传统的家庭联产承包经营。由于高新区所辖区域近百分之八十都在城市规划区，全委的中心工作是发展高新技术产业，为了避免重复建设重复投资，为了保证中心工作的投入，农村基础设施建设、农业产业投入受到影响，农业产业结构调整、生产经营方式转变受到制约。因此，包括乡村道路、村庄环境等在内的乡村面貌变化不大，农业生产经营组织化程度低，农业产业总体效益不高，农民收入增加持续动力不足。

　　二、高新区村级财务状况

　　（1）基本收支及负债情况

　　高新区两镇一街所辖12个村（居）的总体收入水平不平衡，麓谷街道4个农村居委会收入水平较高，雷锋镇次之，东方红镇较弱。12个村（居）中，无经营收入的村3个，有经营收入的村9个，其中年收入在20-50万元收入村有2个，50-100万元收入村1个，100万元以上的村4个。从支出方面来看，各镇（街）总支出较上年都有一定提高，主要是随着经济的发展，经营支出、管理费用也逐年提升。

　　从以上财务报表可以看出，高新区村集体经济发展较好，总收入呈递增态势，总支出略有增加，主要是管理费用剧增；村级负债情况较为严重，2013年负债总额达到3. 17亿元，较上年有较大程度的增加，主要是由于有的镇（街）新增的土地补偿费尚未分配至个人，有滞留现象。

　　（2）管理模式变迁

　　2006年以前，各村采取的基本都是"村财村管"模式，由村集体组织配备财会人员独立核算村级财务。在这种管理模式下，村级财会人员一般是当地人，且会计出纳同为一人，非常熟悉本村的经济经营及财务状况，能及时处理村级财务相关问题。同时，村干部能适时掌握集体资金、资产、负债及权益的变化情况，在村民理财小组及村民代表大会的监督下，合理调度资金，为整村的发展规划做出决策。但该模式也存在一定的局限，最大的问题就是是村干部掌控村级财务的权力过大，所受监督有限，容易导致村级财务管理的混乱和村干部的腐败。2006年以后，各村开始按上级政府要求推行"村账乡代管"模式，即，在坚持村级集体所有权、使用权、处置权、审批权、监督权、债权债务关系、收益分配关系不变的前提下，由镇街财政所聘用专职会计，按照《村集体经济组织会计制度》进行村级财务集中核算。

　　（3）取得的成效

　　实行村账乡管，无疑解决了过去"村账村管"模式的一系列问题，对规范村级财务起到了非常重要的作用。主要体现在以下几个方面：一是加强了党风廉政建设、促进了农村社会的稳定。在村账乡管之前，村级会计监督流于形式，形同虚设，自实行"村账乡代管"后，村里大小事要向群众公布，每一项的村上支出要有村长、书记签字，大的支出还要经村务监督委员会和村民代表大会通过；在乡镇财政所报账时要按照金额的大小报财政所长或乡镇主管领导审批，这样不仅调动了村务监督委员会民主理财的积极性而且加强了政府对村级财务工作的指导，使得村级财务处于多方监督之下。二是规范了村级会计行为、扭转了农村财务管理的混乱局面。自从乡镇财政所实行了审核和监督机制后，不仅规范记账凭证、明确会计科目，提高了记账能力，而且基本杜绝了暗箱操作和违规操作，控制了乱报账、乱开支行为。三是降低了行政成本、减轻了农民负担。村账乡代管推行后，取消了会计和出纳岗位，每村只设报账员一名。这不仅减轻了农民供养村级财务人员的经济负担，而且把村干部从繁杂的财务纠纷中解脱出来，使他们一心一意的考虑村级经济发展，带领群众发展经济提高收入。

　　三、高新区村级财务管理的模式及特点

　　目前高新区村级财务实行的是"村账镇（街）代理"的形式。具有如下特点：

　　（1） "四权不变"

　　保持村级集体所有权、使用权、处置权、审批权、监督权、债权债务关系、收益分配关系不变。

　　（2）委托代理

　　村级组织依法依程序与镇（街）签订委托代理协议。

　　（3）账务资金"双代管"模式
　　
　　镇（街）设会计核算中心，村级组织财务管理采用"报账制"和备用金制度，撤销村会计人员，只设报贩员，由报赃员定期到会计核算中心报账，由会计核算中心分村级组织进行会计核算，既代理记账，又代管资金，村集体收入需及时入账，支出也要严格遵守相关审批程序。但在备用金管理和支出管理方面，各镇（街）的管理存在差别，有的乡镇限制了备用金的数额为1万元，有的为3万元，有的基本无限制，取多少备用金金都由村集体说了算；在支出管理上，有的镇（街）管理很严格，对村集体非生产性开支500元以下由主任审批，500元以上的就要求书记主任共同审批，而有的镇（街）则比较宽松，只要有相关人员的签字，核算中心根本不关心用途和数量。

　　第二节城镇化给高新区村级财务管理带来的问题

　　近年来，高新区拆迁腾地的速度以每年3000-5000亩的速度高速推进，技工贸总收入以每年15%左右的速度增长，失地农民每年增加上千人，村集体经济组织账户金额急剧攀升，资金流量逐年增大，城镇化给高新区带来园区建设高潮的同时也给农村地区带来村级财务管理的难题。主要体现在以下几个方面：

　　一、村级资产管理不规范

　　农村集体财产是村民的共同财富，包括集体所有的山塘、河流、水面、房产、土地、山林、公共物资等。村账村管阶段，村干部对村级资产管理缺乏科学有效的监管措施，日常管理不规范，交易处置较为随意，造成部分集体资产流失，部分被损毁，部分被个人占用、经营或拍卖，给人民群众造成了较大损失。实行村财乡（镇）代管后，村集体的财务由会计核算中心代为管理，财产物资仍由村委会进行管理。由于财产物资和会计核算的分离，部分村干部和村报账员放松了对本村财产物资的管理，出现村级财务管理日益规范、资产管理日益混乱的局面。

　　（1）资产管理制度不严

　　调查高新区12个村（居）中，建立了资产管理制度的有9个，有制度的也只是墙上挂挂，并没有落到实处。如有的村没有建立资产台账，对集体资产的数量、价值及其变动情况也是没有如实进行登记。2011年，在上级农经部门的督促要求下，各村加大了清产核资的力度，对资金、资产、资源进行了一次清理。

　　但清理不够彻底，很多历史资产的权属并没有分清，清理完成后也没有建立电子台账，没有及时登记变更情况。在集体资产的使用上，没有完善的制度进行约束，致使很多集体资产被个人常年无偿占用，一些村千部甚至擅自出租、出卖集体资产，将集体资金外借、挪用或者进行投资等等，由于资产管理的不透明，农民群众对这些都不知情，对群众的利益造成了较大的侵害。

　　（2）集体资产经营不善

　　随着城镇化的推进，高新区建成区面积不断向周边地区拓展，而靠近城市的农村地区的土地、房产等资源升值很快，因此原本无人问津的集体资产变成了农民的"摇钱树".据调查，5年来近城区的麓谷街道农村社区的自住外安置房出租率达到80%以上，门面出租率达到90%以上。但由于在集体资产的经营管理上缺乏统一的规划和规范的程序，致使很多村集体对自身的资产进行随意发包、出租等，签订的合同也很不规范，致使使用人滥压市场价格、掠夺式经营、不按规定出租金或者到期不愿退出等事情发生，造成不和谐的因素，也给农民带来了较大的经济损失。

　　（3）村级负债巫待化解

　　随着新农村建设的快速推进，农村集体为改善地方形象、方便村民出行，不顾自身经济实力，到处举债，进行道路硬化、水利修建、村部建设等基础性、公益性工程建设，有的是向银行借贷，有的是求助乡镇财政支持，还有部分民间贷款，由于投资量太大超出偿还能力，利息累加多年后债务越积越多，很多村已经不堪重负。
 

　　二、村级财务管理模式不完善

　　2006年，高新区实行"村账乡代管"后，村级财务规范化程度明显提高，管理手段得到强化，但仍存在会计核算不规范、制度不健全等问题，主要表现在以下几个方面：

　　（1）各乡镇会计核算不统一

　　由于高新区各镇（街）原来自于不同的区县，历史管理方式不同，财务软件各不相同，因此会计核算不统一。一些乡镇经费账上没有建立明细账，不能具体反映各村（居委会）经费的收支结余情况。一些乡镇将资金拨付到村委会以个人名义开设的存折，由村委自行支配，易于造成铺张浪费，甚至腐败案件的发生，不能达到"村财乡管"目的。一些乡镇仅以科室为单位结算，账面看不到招待费的总额合计等数据，不便于了解开支的明细情况和调整优化开支结构。

　　（2）报账不及时

　　少数村报账员没有按月结账的习惯，而是等到票据账务实在太多想什么时候处理就什么时候去乡镇报账，有时甚至有跨年现象，给账务处理和会计核算工作带来了困难。

　　（3）村级预决算制度不健全

　　经调查区辖12个村中，编制村财务预算的仅有4个，占调查总数的33.3%.

　　在编制了预算的村中，严格按照预算进行开支的几乎没有，预算只能是跟着变化走，在很大程度上存在负债消费和随意消费。乡镇会计人员只注重村级的支出程序严格把关，而对村级财务收支预算是否设立、开支是否具有合理合法合规，以及会计信息的真实性重视不够。

　　（4）财务收支票据欠规范

　　在查阅部分村账务时，我们发现，虽一再明令禁止，但仍存在大量白条入账的现象，滥用非法账据的现象也是时有发生。票据的不规范同时还体现在经手人、审批人、监督人签字不全，印鉴不全，合同不规范，验收资料缺失，附件资料不全不真实等等，会计核算中心对此未严格把关。

　　（5）重"代"轻"管"

　　村账乡代管模式实施以来，村级财务走上规范化的道路。但在实际工作中，往往存在重"代"轻"管"的现象。代理机构简单的认为自己仅是为集体经济组织做账的会计，而忽视了财会的监督功能。会计核算中心会计人员由于要兼顾整个乡镇的账务，工作量较大，各村报账的时间又比较集中，他们无暇去了解各村的实际情况，仅凭报账员的凭据和口头解释来处理账务，对村级的财务往来、资金流向没有进行有效的监督检查；对一些明知不合理、不合法的开支，他们也为不得罪人，采取挣一只眼闭一只眼的态度。会计核算中心的财会人员没有履行好自己的职责，不但起不到规范村级财务管理的作用，反而会使一些别有用心的人钻了空子，致使不合法、不合理的开支变得合理化，有可能给集体经济造成巨大损失。

　　三、村级负债问题较严重

　　截至2013年末，高新区2镇1街12个村债务总额31728. 88万元，村平负债2644. 07万元。经调查，这些负债主要来自以下几方面：一是村部办公楼建设，2006-2010年，共有3个村新建了办公楼，建设费用都在200-400万之间，资金来源是村集体资产收益及财政补贴加上银行贷款三部分；二是基础设施建设，包括水利和道路建设，由于财政投入资金有限，一般是采取政府投入和集体投入各占一半的形式来修建，为争取政府的资金，改善村民生产生活条件，有的村没有财务能力，也不惜打肿脸充胖子，举债修建水利设施和水泥道路；三是拆迁项目的土地补偿费、劳动力安置费存留在村集体账户中，迟迟未分配；四是一些历史遗留的长期借款。

　　四、村级会计基础薄弱

　　高新区村级会计基础工作近年来得到一定程度的夯实，但仍嫌薄弱，主要表现在：

　　（1）村报账员缺乏对村级财务管理重要性的认识，认为自己只要分类整理好票据、按时报账即可，对原始凭证的真实性、合法性和合理性缺乏审核和把关，对于幵支是否在规定范围内心中没底，也不去查实和追究。

　　（2）未按月报账，存在一定的随意性，造成账务混乱、科目不明。

　　（3）未按会计事项发生日期序时记账。这主要是因为报账不及时和对票据的规范性、真实性管理不严造成的。

　　（4）不同的经济业务在一张凭证上核算，附件过多，不利于汇总，难以保证记账的正确性。

　　（5）存在附件不齐全、不合规的现象，如：购办公用品无清单，采购和消费、工程支出凭白条和收据入赃等；账务处理没有坚持一贯性原则，存在同一事项用不同的往来科目核算的现象。

　　（6）往来款长期挂账，没有及时进行清理。如某村应收款、内部往来败龄在3年以上的就有46. 8万，应付款账龄在3年以上的达9. 5万，年深日久容易造成往来账务不清晰。另外，受多种因素影响，高新区村集体组织开设的银行账户较多，最多的一个村开设了 17个账户，给会计核算和管理带来了很大的难度。

　　五、村务公开质量不高

　　财务公开的质量主要体现在内容和形式两个方面，高新区在这两方面都有做得不到位的地方：

　　（1）公开的内容不全面

　　往往只对一般性的村务管理、事务管理按照模式化的表格进行了公开，而对人民群众特别关心的资产交易收入、征地拆迁补偿款数额、村干部工资待遇、村委会开支等都不会醒目的标出，而只是泛泛列入收入、开支等科目，有的重大事项也是只公布结果不公布过程，让群众"雾里看花".

　　（2）财务公开走过场

　　财务公开表都是专业的财务报表，大部分村民不懂会计无法看懂。村委会也抓住一般老百姓看不懂财务公开这一点，认为财务公开并没有起到实质性作用，因此对财务公开很不重视，只在迎接检查的时候应付一下了事，没有检查就懒得去更新。笔者到访了高新区12个村（居）的财务公开栏，没有按时公开的有5个村，有的村甚至公开的数据还是上一年的。有的村财务公幵栏设置在很不醒目的地方，纸张也很小，致使年纪大一点的群众肌在橱窗上也看不清上面的数字，有时公幵栏被宣传广告遮挡也无人管理。

　　六、民主理财流于形式
　　
　　民主理财是农民选出代表对本村财务进行监督的一种形式，近年来通过不断完善相关制度和程序，民主理财得到了越来越多人的重视，对严格财务程序、加强民主监督起到了一定作用，但在操作过程中，我们仍看到很多村存在形式主义的倾向：

　　（1）在上级部门的硬性要求下，虽然各村都成立了村务监督委员会，但有的村村务监督委员会却不经常开展工作，经常是要报账员积累了。

　　（2）有的村村委监督委员会不是由村民代表大会选举产生，而是由村主要干部确定，这样一来，村务监督委员会不但不能代表村民进行村务监督和民主理财，反而成为掩盖不合理收支的"挡箭牌".

　　（3）有的村要报账时不现场办公，不说明收支事由，而是分别找村务监督委员会成员签章，成员或因为怕村干部扣发自己的误工补贴，或碍于村干部的情面，不得不签章，对于明显不合理开支也采取睁一只眼闭一只眼的态度。

　　第三节高新区村级财务管理存在问题的原因分析
　　
　　制度经济学认为，经济活动与个人之间的互动、历史背景、社会文化环境密切相关，我们分析村级财务管理存在的原因必须从人的角度、制度的角度、历史的角度、环境的角度来思索。调研完成后，经梳理存在的问题，借鉴我国其他地区村级财财务管理制度、模式变迁的研究，从人的意识和素质、内部制度、外部监督等方面寻求存在问题的原因，主要如下：

　　一、民主理财意识不够强

　　（1）民主决策未成为所有村干部的自觉行为。

　　个别村干部在不召开两委会和村民代表会的情况下进行暗箱操作，从中谋取私利。如，某村干部在未召开任何会议的情况下，将本村闲置的学校租赁给某个人办加工厂，收取租金6万元/年，除3万元入村集体账外，剩余租金作为小金库账外运行。