Y单位财务监管中存在的问题

　　第二章 Y单位财务监管中存在的问题

　　一、Y单位有关基本情况

　　Y单位是2006年机构改革时国务院批准设立，由国务院下属G局垂直管理的正厅级政府统计调查机构，依法独立行使统计调查、统计报告、统计监督职权能。

　　其前身是云南省某厅级行政单位代管的副厅级全额拨款事业单位，机构改革使其脱离代管模式，成为独立卑位。

　　就机构设置来讲，Y单位内设多个处室，并在云南省16个州（市）设立了正处级建制单位，在42个县（市、区）设立了正科级建制单位。全省16个州（市）、42个县（市、区）的正处级、正科级建制单位是脱离原代管机构形成或是新建，截止2013年底，含本级在内，Y单位所属共有59个中央直属全额拨款事业单位。

　　就经费来源、经费规模和经费构成及用途来讲，59个中央直属全额拨款事业单位的经费来源是中央财政拨款、地方财政拨款和少量的委托调查收入。截至2013年底，中央财政拨款、地方财政拨款和委托调查收入总计约壹亿威仟万元，中央财政拨款约占70%,地方财政拨款约占29%,委托调查收入约占1%.中央财政拨款由“基本支出”和“项目支出”两大类构成，“基本支出”用于在职职工及离退休人员的工资福利幵支、维持单位行政运行的公用经费幵支、住房改革幵支等；“项目支出”用于当年或跨年度的各项统计调查项目开支、基本建设幵支等。地方财政拨款主要是“项目支出”,也有少量的“基本支出-人员经费”.委托调查主要是指地方各级政府的某部门就某专项工作，委托59个中央直属全额拨款事业单位中的一个或多个开展统计抽样调查从而获取调查数据，并支付委托调查费。委托调查收入约82.5%用于该专项调查开支，如设计制作问卷、处理数据等，约10%用于行政运行JT支，约7.5%用于缴税。

　　二、监管主客体、管理级次和权责

　　（一）监管主体、监管客体

　　Y单位是本文研究的监管主体，就财务管理预算级次讲，Y单位是二级预算单位，掌握对云南省范围内59个省、州（市）、县（市、区）三级预算单位的财务直接管理权力，并对其一切活动承担管理责任，在G局的统一领导下决定管理方向和进程。作为监管主体构成要素的两方面：Y单位党组、行政领导班子及行政领导者是监管者，而财务管理处是监管机构。目前监管主体监管措施的落实主要依赖财务管理处及该处工作人员，管理的后果由Y单位党组、行政领导班子、行政领导者及相关人员承担。

　　59个省、州（市）、县（市、区）三级预算单位是财务管理直接作用和影响的对象。确切的说，59个三级预算单位的财务行为和结果是直接作用和影响的对象。

　　一切行为和结果由特定目的的组织和人产生、承担，59个单位实行行政单位会计制度，实行法人负责制，故各三级预算单位是监管客体。

　　（二）监管主客体旳管理级次

　　Y单位直接受G局垂直管理，财务监管方面G局属于一级预算单位，Y单位属于二级预算单位，59个省、州（市）、县（市、区）单位属于三级预算单位。

　　（三）监管主客体的权利

　　G局垂直管理下的二级和三级预算单位均是独立法人的预算单位，釆用行政单位会计制度进行会计核算。按照该局2009年《关于深化省以下单位管理体制改革的意见（试行）》的要求，Y单位对本区域内所有三级预算单位“有关行政管理、业务管理、组织协调”有直接管辖的权力，财务管理是行政管理的重要内容，对业务管理和组织协调起到关键作用。按G局管理体制改革的要求，Y单位对59个三级预算单位享有财务直接管理权。

　　59个三级预算单位按照法律法规、上级主管部门要求行使职权，进行独立会计核算并接受Y单位的财务监督管理，对上级单位管理方式和结果可提出异议。

　　（四）监管主客体的责任

　　与监管权力对应，Y单位需要承担监管责任，即对59个单位的财务行为及其结果的合法性、合规性、真实性负管理责任。这种监管责任主要体现在通过规范其财务行为控制其财务风险，并就无法控制的财务风险向G局承担管理责任，同时需要向外部管理部门承担一定责任。59个三级预算单位作为监管客体，是自身财务行为及后果的直接责任承担者。

　　三、监管中存在的主要问题

　　（一）监管幅度大

　　1.监管客体数量多

　　Y单位监管客体数量众多，截至2013年末，有59个三级预算单位需要进行财务监管，而作为进行管理的财务管理处，目前仅有6个人的正式编制，有时还不满编，在满编的情况下除完成本级核算和日常工作外，平均每人要监管近10个三级预算单位。

　　2.监管事项多

　　目前Y单位对59个三级预算单位的财务监管分为常规监管和非常规监管。常规监管是指对日常收支核算、预算管理、资产管理、各类报表编制等，以财务定期不定期检查、日常上报审核、收支审计或专项审计的方式进行监管；非常规监管每一年度各有不同，一般都是配合上级管理部门的临时工作部署进行监督管理，如大规模资产清查、各部委牵头的专项审计、某单位领导的离任审计、经济责任审计、推行某项改革以前的摸底调查等。

　　（二）监管责任重

　　1.承担较自身管理权大的监管责任

　　（1）有限制的直接管理权。Y单位对59个三级预算单位的财务直接管理权在各种具体事项上受到不同程度的限制。例如实行国库集中支付以前，59个三级预算单位的预算编制不个别上报G局，由Y单位将审核汇总结果上报G局，待财政部正式预算批复通过G局下达给Y单位后，Y单位再正式批复结果以各单位上报的基础资料为依据进行预算分配。这种方式一度解决了实际问题，比如59个三级单位因前身关系人员经费一直列入当地财政预算，脱离成为中央直属单位后，只有少量几个三级预算单位地方财政仍列人员经费预算，这几个单位在中央经费的需求上实际只需要“公用经费”和“项目经费”,通过其编制及实有人数争取到的中央预算人员经费可以弥补到其他人员经费有缺口的三级单位，虽然这有擅自改变中央预算用途的嫌疑，但因为自始以来中央财政对“人员经费”的核算一直有很大缺口，所以各地以合理方式争取人员经费的做法普遍存在，未被明确禁止。

　　国库集中支付后，各三级预算单位独立填报预算，Y单位在预算分配上的自主权被取消，尽管G局仍取数于Y单位，但实际上Y单位只是数据中转站。改革的目的是使预算编制更真实，但造成的后果是：原先人员经费由地方财政负担的单位现在必须要完全按照中预算要求填报人员经费，放弃地方财政人员经费。

　　原先人员经费得到弥补的单位失去了弥补的部分（中央国库直接拨付给各单位账户）。这些少量得到地方人员供养的单位被迫向地方财政申请停止人员经费预算，因为不申请停止，将承担双重套取财政人员经费的严重后果。面对这种局面，Y单位和三级预算单位并非没有想过解决办法，曾多次向中央财政、地方财政争取等额人员经费转化成项目经费，但是都未得到解决。国库集中支付改革理论上理顺了中央直属全额拨款事业单位的管理关系及经费隶属关系，但实际上在中央财政长期对行政经费负担不足的情况下，对二级单位的经费统筹协调力的剥夺无疑为其管理增加危机。各三级单位因为主动向地方财政申请停止预算而一度成为地方各部门的笑柄，因此带来的负面情绪进而转化为对Y单位协调能力的质疑。