中央直属单位财务监管优化研究绪论

　　绪论

　　一、研究的背景及意义

　　事业单位财务监管研究，历来都是各类学者和实际工作者关注的热点。在我国事业单位可按不同标准进行分类，按隶属关系、财政资金拨付比例分类是其中较具代表性的分类方式。按事业单位的分类及特点来研究事业单位管理理论及实践问题，对当前事业单位改革有重要的现实意义，尤其财务管理改革作为事业单位管理改革的核心和重要内容，更具有研究价值。

　　本文选取的研究个案Y单位，是国务院G局组建的全额拨款事业单位，此类中央直属全额拨款事业单位在事业单位中占有很大比重。Y单位在G局财务监管体系中处于二级，对上级管理层、外部管理机构均负有繁重的财务监管责任，这种监管责任主要体现在要对三级单位的财务运行状况负责。面对监管对象数量庞大、监管能力弱、责任大于权利、管理层级扁平化的种种矛盾和问题，目前的监管措施及思路逐渐显现出不少弊端，管理层自身倍受制约，亟需优化财务监管方式、方法，探寻解决问题的思路。笔者是Y单位财务监管的参与者，拟从理论基础和实证研究两个角度进行研究，以二级管理层级视角为突破口研究解决事业单位财务监管中的矛盾和问题，发现问题、认真剖析导致问题产生的根源，提出解决问题的措施和思路，力求从个别到一般，对优化中央直属全额拨款事业单位财务管理、开拓中央直属全额拨款事业单位内部监管的研究视角起到积极促进作用。

　　二、相关概念与相关理论

　　（一）事业单位的基本概念和分类

　　1.基本概念

　　事业单位是中国特有的一个概念，世界上没有其他国家有事业单位的称谓。

　　国际上通常将类似我国事业单位的机构称为公共机构或社会公益组织，主要指学校、医院、协会等单位。《辞海》X中事业单位的解释是：“受国家机关领导，不实行经济核算的部门或单位，所需经费由国库支付。如学校、医院、研究所等。”事业卑位的概念是一个历史范畴，伴随中国社会政治经济的发展，有着不同解释，1998年国务院颁发的《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位概念表述为“事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举。 办的，从事教育、科教、文化、卫生等活动的社会服务组织”.事业单位是相对企业单位而言的，包括一些有公务员工作的单位，它们不以盈利为目的，是一些国家机构的分支。本文研究的事业单位，即属于某国家机构举办的、参照公务员法管理的、不以盈利为目的的事业单位。

　　2.分类

　　根据经费来源的渠道不同，事业单位可划分为财政全额拨款事业单位、财政差额补贴事业单位和经费自理事业单位。按事业车位的职能和活动范围，可将现有体制下“事业单位”分为四类：一是“行政性事业单位”,主要承担政府行政职能，实施行政管理的事业单位；二是“公益性事业单位”,承担公共事业发展职能、为社会提供公益性服务的事业单位；三是“中介性事业单位”,承担中介沟通职能、为市场和企业服务的事业单位；四是“营利性事业单位”,向工商部门登记或经过改制，已向企业化经营管理转变的事业单位。

　　此外，事业单位还可按其隶属关系进行划分。如“中央直属事业单位”,就是指事业单位隶属关系属于中央某国家机关的一类事业单位，即该类事业单位由中央国家机关主办、管理。在我国事业单位的发展史中，大部分事业单位由国家机关特别是行政机关主办，有些事业单位因行政机关改制而划入事业序列。多数事业单位以不同方式隶属于国家政权机关，国家政权机关也以不同方式将行政权力注入事业单位，事业单位承担着一定行政职能。不少事业单位还有行政级别，领导任免由主管党政机关决定。本文个案Y单位，即属于国务院下属G局设立的参照公务员法管理的全额拨款事业单位。

　　（二）事业单位财务监管旳基本概念、基本内容和基本目标

　　1.基本概念

　　事业单位财务监管，是指事业单位组织财务活动，并对其进行监督，处理财务关系的一项综合性工作。学界普遍认为的事业单位财务监管，是指事业单位按照国家有关法律、法规、。规章制度、方针、政策的规定，有计划地筹集、分配、运用资金对单位经济活动进行核算、财务监督和控制，以保证计划及任务的完成。财务监管对事业单位是非常重要的价值、组织形式管理，是单位管理工作的核心，它基于组织生产经营过程客观存在的财务关系和活动产生，是有效组织资本运动从而处理各方面财务关系的一项重要的经济管理工作。

　　2.基本内容

　　事业单位财务监管的基本内容学界各有观点，但政府管理权威部门财政部与1996年颁布的《事业单位财务规则》对此有所规定：“事业卑位财务管理基本内容包括：单位预算管理、收入管理、支出管理、结余及分配、专用资金管理、资产管理、负债管理、财务报告和财务分析及事业单位清算管理”.本文研究的事业单位属于中央直属全额拨款事业单位，在财务监管内容上不完全按照上述《事业单位财务规则》规定的内容进行监管，但大部分监管内容与上述一致，具体监管时就一致的内容执行《行政单位会计制度》。

　　3.基本目标

　　事业单位为社会公益事业而组建，且其中大部分资金来源于国家财政，因此与企业财务管理目标有天壤之别。事业单位财务监管目标有几类较具代表性的观点：谢停停支持“单位绩效最大化目标”,并将单位绩效最大化总目标分为“筹资管理目标、投资管理目标、成本管理目标及分配管理目标”;郑选宁认为“行政事业单位财务管理首先是要达到支出成本最小化，第二目标是要使得社会效益最大化。”;李春燕认为“事业单位财务管理的目标是事业的发展和事业单位的生存与发展。这是一种双重目标，提供更多的公共产品和更好的服务是事业单位存在的前提，事业单位的生存与发展又是事业发展的必要条件。”本文认为中央直属全额拨款事业单位财务监管的基本目标是在财务风险可控的前提下使单。位职能最大化地发挥。

　　（三）相关理论

　　1.事业单位财政资金监管理论

　　本文研究的事业单位，隶属关系为国务院G周直属管理、资金来源为全额拨款，因此在财务价值监管上主要是对财政资金的有效、合规进行监管，需要运用事业单位财政资金监管相关理论。下面从事业单位财政资金监管的概念、重点和特征三方面进行理论阐述。

　　（1）事业单位财政资金监管是指政府部门对有限的财政资源实行监督、管理，提高财政资金使用效率。它通过组织内外部管理、监督相结合的方式，实现财政资金价值或财务最大化目标，以财务决策为核心，贯穿行政事业单位管理的全过程。事业单位财政资金监管实际上是一种关于价值的管理和决策。

　　（2）事业单位财政资金监管的重点首先是预算内资金管理。预算内资金主要是指有国家各级财政部门统一集中和管理的财政资金部分。每年要由财政部门提 -出上一年预算执行情况和编制下一年预算收支计划，各级人民代表大会行使审查和批准职权。全额拨款事业单位的资金来源主要是预算内资金，是财务监管的重点。其次是预算外资金管理。预算外资金是指不纳入预算管理，用于满足各行政资金规模缩小，政府宏观调控能力增强，但兼管的制度及机制保障还缺乏，监管不到位。全额拨款事业单位的资金来源中有一部分是预算外资金，需要纳入监管。

　　第三是国有资产管理。事业单位的国有资产主要是指其占有、使用，依法确认为国家所有，能以货币计量的经济资源的总称。主要是用国家财政资金形成的资产、国家调拨的资产、按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。国有资产管理是财务监管日常工作不可缺少的环节，对防止国有资产流失有重要作用。

　　（3）事业单位财政资金监管的特征首先是综合性强。事业单位财政资金监管以价值形式综合反映评价单位日常管理的效果，综合反映单位资产负债、收入支出结余等，进而反映单位管理水平。通过财务管理的信息把单位日常工作的各种因素及其相互影响综合、全面地反映出来，能有效促进单位财务管理效率。此外在进行财政资金监管中需要开展的一些工作，如财务分析、决策等，均要求财务监管人员具备基础的现代会计学、统计学、管理学、经济学、金融学等方面的知识和技能，均反映了监管的综合性。单位円常工作的各方面、环节、领域都与财政资金监管密切相关，如物资增减、人员增减、工作开展等无不伴随财政资金或资本的运动，每个部门或环节如何使用资金，资金的使用是否有效，都应受到财政资金监管约束。其次是目的性强。事业单位管理的核心是财政资源配置和价值创造。单位管理者必须关注钱从哪里来、钱往哪里去、单位的管理目标、资源的有效配置等问题。单位的日常管理基本上都与资金有关，大多数管理成败的衡量指标都不乏财务指标。再好的管理如果不能实现价值目标都不算最有效的管理。