乡镇政府在计划生育服务转型中责任缺失的原因分析

　　第四章 乡镇政府在计划生育服务转型中责任缺失的原因分析

　　针对目前在乡镇计划生育工作中存在的问题，分析原因，主要有以下几个方面：

　　4.1 政府职能转变速度相对滞后，服务意识不强

　　计划生育工作自开展至今，造成恶劣影响，引起社会强烈反响的事情无外乎侵犯公民个人权益的强制执行事件。但是除去被报道出来的个别极端事件，对于计划生育行政诉讼案件和行政复议案件受理的情况我们却很少碰见。平时即使有这样的案件发生，执法机关也是以维护计生育工作为主，很难客观的进行评判。长期以来单纯以行政手段控制人口增长数量，缺乏有效的监督机制的工作环境使计划生育工作方式方法形成了简单粗暴的工作作风。再加上由于政府是垄断部门，缺乏竞争激励机制，监督机制不完备，一方面导致计划生育干部工作职责履行不到位，致使计生工作难以快速满足服务群众的新形势要求。仍有相当数量的乡镇计划生育工作人员未能清醒的认识到新时期计划生育服务工作的复杂性和艰巨性，思想上不重视、学习上不主动、工作上不积极、素质上不提高、作风上不转变、行政上不廉洁。另一方面计生干部也不会主动提升自身技能与素质以适应计生工作新要求。由于新农村建设尚在完善之中，合村并居还没有全部完成，村居分布不够集中科学，因此乡镇计划生育干部往往要一个人负责十几个村的计生工作，任务量确实偏重，难度很大。在这种情况下计生干部一旦放松对自己的要求，忘记“一切为了人民，一切服务人民”的宗旨，必然就会出现情况不明、底子不清、任务完成不达标的结果，更有甚者连日常工作中需要自己填写的档案都采取“现查现补”的态度，或者交给村级计生主任填写，自己连最后的审核工作都不做就上交存档，更谈不上主动转变观念，推行优质服务了。

　　4.2 流动人口计划生育管理体制不完善

　　我国部分地区，长期以来将农村流动人口视为“危险的外地人”的意识普遍存在，部分地区的制度规定明显带有对农村流动人口的不公平性。对流动人口的管理是为了防范对当地居民可能造成的危害，丝毫谈不上服务，甚至将原本应该无偿提供的服务变成为各部门谋取利益的手段。在这些地区，来自于政府的各项针对流动人口的收费已经成为一项难以承受的负担，这与服务型政府平等、公正的精神格格不入。同时，当前学术界对流动人口的定义标准不一。一种是从时间、户籍两个层面下定义。还有一种是从操作角度下定义。对流动人口认识的模糊又导致了流动人口研究方法的缺陷，使得众多研究成果难以有效转化成普遍适用的解决流动人口计划生育工作协调难、决策难、执行难问题的良方。也正是因为如此，我国的流动人口管理体制难以得到真正的完善。第一，随着流动人口数量大、流动频率快的变化趋势，人户分离现象日趋增多，计划生育部门过去以“单位人”为基本研究点、属地化为基本特征的静态管理模式在信息采集、跟踪管理和监督等方面往往滞后于现实的人员流动情况。人员一旦离开农村，乡镇计划生育服务工作对其的约束力、管理力、沟通力都会相应减弱。有些家庭老人、子女还在农村，还能登门统计一些信息，但对于全家流出情况，一旦离开农村，就往往节假日也未必回家，很难再以取得联系，因此从跟踪、落实的情况来看，流入地应该负起较多的责任，城市的社区管理人员应出人出力、及时掌握新增外来人员的详细信息并登记在系统里。但若要达到这样精准的效果，需要大量的人力、财力支撑，仅凭有限的计划生育工作人员和资金投入又难以独立完成。第二，城乡之间、地区之间、省区之间生育政策存在较大差异、管理起来各自为政，执行当地地管理标准，那在管理服务、收取相关费用过程中该按照流入地还是流出地的标准来执行，现在还没有一个统一的标准，异地之间也没有互相沟通、协调的渠道。第三，制度方面还存在许多漏洞和不健全指出。对于漏管、漏查流动人口，一旦出现外出时未孕，回来后已违法生育完毕的违法生育现象，流出地认为流入地没有进好管理责任；流入地认为流出地所给信息不准，确实查不到在当地流出地在流动人口管理系统里登记的这个人，在考核扣分时就难以明确划分到底责任在谁。

　　4.3 乡镇政府财政体制不完善

　　我国计划生育资金投入的来源和渠道总的来说就是国家财政投入和非国家财政投入两大部分，其中国家财政投入是指中央和地方各级财政用于计划生育的支出，非国家财政投入则是指其他渠道所得的用于计划生育的支出。从现有的财政投入结构比例来看，相比于落后的经济发展水平，乡镇财政投入在总投入中所占比例普遍过大，负担过重，明显与其财政收入不相匹配。随着中央对于农村发展状况的不断重视，政策倾斜，1994 年实行了分税制，2006 年全面取消了农业四税，即农业税、屠宰税、牧业税、农林特产税，极大地减轻了农民的负担，激发了农业生产的积极性、主动性，随之带来的便是基层政府的财政变得十分薄弱、压力过大。计划生育工作进入统筹解决人口问题阶段以后，中央曾发不过相关文件规定了各级政府计划生育事业费的人均标准，但这个文件规定的数字若要在工作中真正实现，却存在着很难克服的困难。许多乡镇自从取消农业税后财政收入就少了重要来源，甚至连日常工作运转都全部依靠上级财支持，更谈不上保障计划生育服务工作的经费投入，甚至于反而挪用计划生育经费来弥补财政上的不足。

　　4.4 政府决策失灵导致考核目标脱离实际

　　我国之所以要进行机构改革、职能转变，就在于以前的“全能型”政府已经不再与当今的社会发展情况相适应，放眼国内外各个国家，没有任何一个政府是万能的能够以一己之力解决全部的社会的、经济的、政治的、文化的、生活的、生产的等等方方面面的问题，政府的作用都是有限的。因此在很多情况下都不可避免的存在“政府失灵”的状况，主要原因包括公共政策失效、公共物品供给低效、内部与政府扩张以及寻租与腐败等问题[33].

　　以政府为主体进行决策时有着与以市场作为主体进行决策的不同之处：在政府决策中，虽然每一个单独的个人都是进行决策的单位，但是决定最终决策结果的是整个机体，而不是单独的的个人，因此不可能存在一种政策能够完美的满足所有群体与个人的需求。公平正义在这时是无法绝对存在的，只能做出相对于这个整体的绝大部分成员来说相对公平的决策。政府对于公共物品的决策要通过具有一定秩序的政治市场来实现。政治决策不同于市场决策，它其实是一个非常复杂的过程且具有极大的不确定性，受许多外在困难、障碍等制约因素，使得政府做出的决策存在这样那样的漏洞与不完善，无法分配好全部利益群体的既得利益导致政府决策失灵。在计划生育服务工作政策的制定实施中，政府决策失灵的根本原因是在很大程度上源于部分官员为满足自己私欲的利益动机。与发达国家相比，我国实行的计划生育工作是基于中国独有的国情，主要依靠自己的摸索不断总结创新出来的，因此在与计生相关的公共决策体制及其方式中，缺乏大量可借鉴的参考信息，能借鉴过来灵活运动的基本都在于不论多么先进、民主的体制，在进行公共决策时都遵循了少数服从多数的原则这一基本思想。少数服从多数的原则固然在理论上能够保证大多数人的利益，但是由于决策群体的利益群体不同，不同群体对于决策的影响力也不尽相同，各利益团体间的势力相互牵制影响甚至会出现强势群体压倒弱势群体的结局，因此这一理论上公平的原则也未必能保证绝对的民主、正义，一些政策、法规、考核目标的可操作性、可执行性、公平性出现偏差也就在所难免。

　　4.5 落后的生产力及不完善的养老机制

　　城市与农村经济文化的差距并未随我国经济的繁荣发展而消除，反而有所加剧，这对农民生育欲望起了一定刺激效应。农村粗放型的生产劳动方式决定了家庭农业生产活动的开展需要依靠强有力的男性来维持，而事实上也可以直观的发现，农村中先富裕起来的大部分都是男性劳动力多的大家庭。因此尽管宣教工作一直在做，“男孩女孩一样好”的口号人人都耳熟能详，但为了给家族的发展带来更强大的经济支持，农村对于男孩的需求程度始终居高不下。我国的社会养老保障体制尚未全面建立健全，农村的养老机制依然是以家庭养老为主，社会养老为辅，最主要的方式就是依靠土地和数量足够多的子女共同分担养老的风险。不言而喻自然是子女数量越多，平均分担到每个子女身上的负担越小，整个家庭实现养老保障的难度越低。因此家庭规模越大，养老越有保障。但是随着控制人口数量，稳定低生育水平工作的不断开展，计划生育制度在一定程度上以不可违抗的制度方式打破了传统的农村家庭众多子女共同养老的家族养老基础，农村家庭规模缩小，有限的子女所肩负的养老重担越来越重，家庭养老的力度逐渐减弱。尽管现在实现了新农保、新农合农村全覆盖，缓解农村养老压力，但是农村计划生育家庭依然承担了一部分因为生育控制带来的社会成本[34].尽管 60 岁以上计划生育家庭有奖励扶助金，但是由于各地财政水平差距较大，对于财政收入水平较低的乡镇来说，所提供的计划生育家庭奖励扶助金额往往一个月不足百元，相比于于庞大的家庭支出所起的实际补偿保障作用微乎其微。而新农村合作医疗虽然能给予最高 60%的报销额度，但是也要家庭先行垫付全部医药费，出院后拿医院具体收费单据按政策报销，类似于加强营养、增强免疫力等非常规必须用药本身也是不予报销的。在此情况下，老人一旦患上重大疾病需要医治，单凭一、两个子女的收入根本无力承担。因此不论乡镇政府如何重视宣传力度，不管如何加大处罚力度，农民的生育意愿都不能发生根本转变。