农村计划生育服务与政府责任的基本理论

　　第二章 农村计划生育服务与政府责任的基本理论

　　2.1 基本概念

　　2.1.1 公共服务

　　一般意义上所讲的公共服务即指筹集并整合社会资源，通过提供公共品等方式来满足社会公共需要的过程，其基本属性是公益性，提供的公共品可以是实物的也可以是非实物的。公共服务这一基本性质决定了政府对公共服务具有义不容辞的责任。从世界各国实践来看，由于各国在历史、发展水平、政府管理方式及市场成熟程度方面不同，公共服务的内容界定和分类都不尽相同，公共服务的具体制度安排也存在差异。

　　在公共服务中，理论研究与政策研究又进一步细分出了基本公共服务。基本公共服务由政府根据经济水平和发展所处阶段在达成一定社会共识条件下用于保障个人生存发展所需的最基本的公共服务，其中包含三层含义：第一，它是公共服务的基础与核心，与群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关。第二，它是政府公共服务职能的“底线”,由政府负最终责任。第三，它的标准与适用范围并不是一成不变，而是要随着社会的发展水平不断作出调整，扩大范围提高标准的。

　　基本公共服务均等化的含义是全体公民不论其性别、年龄、职业，民族差异如何，都能获得与经济发展水平相适、结果基本公平均等的基本公共服务。基本公共服务均等化并不等同于不论个人努力程度如何，结果都要保持一致的平均化、无差异化。它主要强调的是享有均等的机会和效果，如平等的享有义务教育、医疗卫生、社会保障、就业服务、基础设施建设等与日常生活密切相关的服务[24].中国要同时实现稳定低生育水平、提高人口素质这一新时期的计划生育服务工作目标，仅靠传统方式控制人口数量是无法完成的，还必须重视公共服务体系的建设，为农村群众提供基本的养老体系替代家庭养儿防老保障模式，消除重男轻女、婚丧嫁娶的陈规陋习。

　　2.1.2 服务型政府

　　服务型政府的表述有很多，从政治学的角度出发解释就是为社会服务；从行政学的角度出发就是为公共服务，但不论从哪一方面为出发点进行阐述，其核心思想只有一个：就是为人民服务。这是一个政府存在及运转的最基本宗旨，打破了以往有些政府存在的“官本位”思想，主张在民主与法治的前提下通过法定程序，以依法行政为标准组建起来的旨在为民服务并承担相应责任的新型政府，它应该体现着广大公民的集体意愿。服务型政府应该建立在民主政治、适应市场经济的基础上，以服务于各阶层人民为基本职能和根本要求，是完善社会主义市场经济体制、建立社会主义民主政治，全面落实科学发展观，实现中国梦的必然要求。

　　服务型政府要求政府和干部必须牢牢树立人民是社稷之本，人民利益至上，全心全意为人民服务的思想。即人民是国家的主人，权利取之于民必将用之于民，政府的职责所在就是人民服务，需全面考虑群众需求和特殊情况，以人为本开展工作的思想。政府部门不仅要按章办事，更要致力于改变过去的“官本位”思想，改变群众对某些特权部门“门难进、脸难看、事难办”的畏惧抵触情绪，使群众不再惧怕于“权威”,引导群众对“规则”、“法治”的认同。

　　2.1.3 政府职能转变

　　政府职能转变是指国家行政机关在特定的时期内根据发展需要，对其职能的工作内容、工作方式，工作范围进行调整或转变，理顺国家与社会间的权利、责任关系，重新定义政府所扮演的角色、所承担的责任和发挥的作用。具体来讲指的是政府在执政过程中的职能和作用，即要管什么、该怎么管、应发挥什么作用的问题，是国家意志的具体执行和体现形式，具有可执行性、形式多样性及动态性的特点。其基本职能包括政治、经济、文化教育、社会服务四项。从宏观环境来看，我国行政职能的转变，是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求，是实现行政职能体系合理配置的根本途径，是职能转变的重要前提和基础[25].根据我国目前所处的国际、国内形势，政府职能转变的重点应放在简政放权、服务优先方面。其核心问题是权力资源的重新配置，即政府向基层放权、向社会放权、向社区放权以合理、高效的重置社会资源，实现政务办理高效务实的转变。政府要实现简政放权，首先要做好政府向社会放权，其次要做好政府部门内部间的分权，平衡好政府权力与社会权利、公民权利之间的关系，应由以下几个方面着手：一是重新明确政府职能定位，推动国家权力向社会的转移。二是切实提高政府部门为民办事、排忧解难的行政效率。三是创新制度，探寻适应新形势的政府机构管理服务模式。乡镇政府作为社会主义新农村建设的具体组织者与领导者，其政府机构改革与职能转变既与我国的行政体制改革、政府职能转变推进有着自上而下演进的关系，又是机构改革、职能转变的重要内容；又与农村经济和社会事业发展有在适应中促进的关系，是农村发展的关键所在和重要保障。乡镇的职能与机构设置是一个矛盾的统一体。纵观历史发展进程，不论是国内还是国外，历朝历代政府都不可避免的遭遇机构设置落后于社会变化的矛盾，乡镇政府的发展亦不能例外，现有机构和职能逐步与农村实际情况发生矛盾，这就必然要求职能转变，使作为载体的乡镇职能作出相应的调整和变化。

　　2.2 乡镇政府在计划生育服务中的职能独特性

　　2.2.1 直接面向农村，通过计划生育服务促进农民生活水平提高

　　通过对山东省 1978-2009 年居民消费水平及指数的统计分析，可以发现一个地区的经济社会发展水平与计划生育服务工作的开展情况呈正相关关系。详见表 1[30].【1】

　　
　　乡镇政府尽快实现在计划生育服务中的转型，积极推行计划生育服务，能有效控制农村人口过快增长，使大到乡镇区域经济发展、小到群众个人家庭从“越生越穷，越穷越生”的恶性循环中解脱出来。因此随着家庭负担和社会负担减轻这两方面因素的作用，农村居民的生活质量和消费水平会会逐步得到极大的改善和提高，推动群众生活模式从生存型、温饱型向发展型、小康型转变。

　　2.2.2 直接促进农村计划生育服务事业发展，提高公共资源人均占有水平

　　计划生育服务工作的开展能够促进农村教育、卫生、就业、保障等事业的发展。人口控制不仅促进了卫生医疗和保障能力的逐步改善，形成了覆盖农村的城镇居民医疗保障体系，同时使学龄人口规模减小，缓解了教育压力，使得人均基础教育经费大幅度提高。2007年，农村小学、初中学生人均公用经费标准分别提高到 400 元、600 元。义务教育、普通高中、中等职业教育阶段性补助金额分别达到 9.0 亿元、1.4 亿元和 7.2 亿元。而如果不实行计划生育，增加的人口全部入学，则需要增加义务教育经费 450 亿元。根据现有学校规模状况，需要扩建幼儿园 53970 所，小学 34376 所，初中 3437 所，分别相当于现有学校数的 1.6 倍和 1.1 倍、9/10 倍[31].

　　2.2.3 直接促进女性社会地位的提高

　　恩格斯指出，妇女解放的第一个先决条件就是一切女性重新回到公共劳动中去，只要妇女仍然被排斥于社会的生产劳动之外，而只限于家庭私人劳动，那么妇女解放、妇女同男子的平等，现在和将来都是不可能的[32].一方面，乡镇政府在计划生育服务中的转型能有效减少生育，使妇女有了更大的可能去广泛参与经济文化、政治活动，从而使自身的社会地位得到显着提高。使女性有更多地受教育机会，提高了妇女的文化素质。而随着子女数量减少，独女户、双女户家庭的逐渐增多，女孩在家庭中也逐渐不再受到歧视，女孩权益得到更好地保护。另一方面，妇女地位，受教育水平的提高又反作用于计划生育服务工作的开展。妇女社会地位和家庭地位提高后，能够逐步改变传统的生育观念和生育行为，更加理性的行使自己生育权利，从而大大促进低生育水平的维持。

　　2.3 农村计划生育服务转型

　　随着新农村建设进程的不断加快，农村的经济条件、劳动模式发生了翻天覆地的变化，对乡镇政府的服务范围也提出了更高、更新的要求。尽管各地的情况不同，服务转型的方式和重点各有特色，但是有一个共识是普遍认同的，那就是乡镇政府服务转型势在必行。因此乡镇计划生育部门作为政府的组成部门，同样也必须面对服务转型的要求。

　　2.3.1 由注重管理向注重服务转变

　　新时期完成政府服务转型的一个十分重要的方面就是坚持以人为本做好管理型政府向服务型政府转变工作。计划生育工作不仅要稳定低生育水平，还要通过行政手段和潜移默化的宣传、引导、规范人们的生育行为、改变落后的生育意愿，更要大力开展与群众生殖健康、优生优育等方面息息相关的优质服务、关心育龄群众的身心健康、调节人口结构、提高人口素质、综合解决人口问题等等。要使计划生育服务工作从管理向服务转变，归根结底就是要以育龄群众的基本需求为导向，深入群众调查研究，了解群众所想、群众所需、群众所急，围绕群众在生殖保健、优生优育、政策咨询、业务办理等方面的需求以及相关生活、养老保障等方面的需求提供具体服务。政府在开展计划生育工作时，应时刻牢记一切行政行为都要为人民服务，服务是为了维护人民基本利益这些宗旨性理念，勇于创新，积极探索乡镇政府计划生育服务转型新思路。比如，虽然乡镇计划生育服务站已逐步建设完全，拥有独立的办公服务地点，但是是否可以根据实际需求将日常政务办理同其他政务办理一样安排在乡镇政府的政务服务大厅内，加入政务办理一站式服务，方便村民一次性办理各项业务。坚持管住管好该管的事，放掉该放的权，改革创新良好的发展环境，建立并完善计划生育行政管理、技术服务、社会监督相结合、纵向到底、横向到边的公共服务信息化体系，简化审批流程，开展全方位、高品质、群众乐于接受的计划生育技术服务，实现管理型、经济建设型政府向服务型、公共治理型政府的转变，完善信息→规划→执行→协调→服务→管理→监督的计生管理新型工作链，使决策权、执行权、监督权既能相对独立又能协调统一为计生工作服务。