农村计划生育服务与政府责任的基本理论(2)

　　2.3.2 由传统的计划管理向依法保护群众合法生育权利转变

　　计划生育服务工作的重点始终随着政策而变。在过去严格控制人口数量阶段产生并在有些地区延续下来的过分强调突出所谓的“国家利益”、“工作指标”,损害群众合法权益的工作方法早已无法继续推行下去。国家要发展，依法治国是必经之路，计划生育工作的实施开展也必须遵守依法行政的相关规定。在新时期、新环境、新问题面前，必须平衡好计划生育工作中群众所享有的权利与所承担的义务之间的矛盾关系，既要维护好群众所享有的计划生育方面的相关权利，又要依法严格、文明行政，引导和约束群众承担起相应的责任，牢记“法有授权皆可为，法无授权不得行”的宗旨，杜绝任何违法执政行为[26].计划生育行政部门要秉承公正、公开的基本原则，实行政务公开、畅通信息渠道、接受群众监督，用完善的制度体系消除腐败滋生的土壤。计划生育工作既然作为一项基本国策不动摇，就必须认识到它的长期性、艰巨性、复杂性，以法律法规为准绳，在坚持计划生育基本政策，依法行政，有法必依，违法必究的基础上将执行力与依法执政能力有机结合起来，根据实际情况统筹规划、合理安排、把握节奏、分类指导、严格执法，以维持科学的生育率、性别比，保障育龄人群合法权益，处理好违法生育行为的社会抚养费征收问题。

　　2.3.3 由封闭式的管理系统向简政放权、协力解决人口问题的格局转变

　　计划生育工作并不是单纯的人口出生多少、死亡多少的简单加减算法问题，而是涉及面涵盖了经济、统计、管理、文化、科技、政治等诸多学科的复杂工程，关系到农村人口生育、生产、生活、致富、养老等诸多切身利益。因此，作为基层工作的第一线，要想做好乡镇政府的计划生育服务转型，一是要改变计划生育工作多年来已形成基本格局的封闭式管理系统，打破以前那种事无巨细全部由政府包揽的全能型政府理念，简政放权，转变职能，完善服务，简化行政审批流程，将权利下放给社会，放给村，加大扶持、引导力度，由社会、村民自治组织等更加贴近乡风民俗的单位承载起一部分原本有政府提供的服务职能，形成计划生育部门与村民自治组织沟通渠道畅通、合理分工协作的新局面。二是必须充分协调好乡镇计划生育部门和其他部门之间的关系，协力做好计划生育五福工作。计划生育部门应与民政、卫生、公安、工会、妇联及社会团体间形成资源共享、通力协作的新局面，充分调动各部门的积极性、主动性，形成合力，通过政治、经济、法律多元应对措施解决计生工作中遇到的问题。三是探索建立具有统筹解决人口问题能力决策调控机制，完善目标责任体系、考核评估制度，加强干部队伍建设，提高管理服务质量。实现乡镇政府计划生育工作与村家庭的双向互动，共同促进计划生育工作， 推动我国人口问题的解决[27].

　　2.3.4 由单一行政管理方式向村民自治相结合的工作方式转变

　　要落实好计划生育服务转型工作，就要求政府能发挥好村民自治组织的作用，相信广大育龄群众对计划生育工作实施的积极性和自觉性，将计划生育工作要求作为一项公共事务，纳入村民自治的管理范围，通过民主选举、决策、管理和监督依法选举村民委员会成员，将计划生育纳入村规民约。村规民约应具体规定如村集体经济对于计划生育家庭的奖励比例、办理计划生育保险及计划生育家庭养老保险的办法及标准、对计划生育贫困户的各类优惠政策和办法、对于违法生育行为的举报和奖励方式等计划生育相关工作实施细则，提倡号召人人遵守村规民约，互相监督，自觉维护计划生育政策实施；村民委员会则应做到与计生政策相关的政务公开、财务公开、事务公开，定期向乡镇政府汇报计划生育工作，接受村民监督和质询。提高村民在计划生育工作方面自我教育、管理、协调和服务能力，发挥村民自治、村规民约的积极作用，在村的层面上打下良好的群众基础，使计划生育工作由政府的行政手段为主转变为政府引导，村民在村规民约的约束下自觉遵守，共同推动计划生育事业发展的新局面[28].

　　2.3.5 由主要依靠行政约束手段向多种手段并用方式转变

　　人们的生育行为是一种主观行为，不可避免的受到多种因素的影响，政治的、经济的、社会的、家庭的等方面都可能影响当时的生育行为。行政约束作为一种见效快速的政府的强制行为，虽然在过去很长一段时间里占据计划生育工作的主导地位，但一方面效果的持续性、稳定性不高；另一方面与政府服务职能转变的服务理念不相适应。在社会主义市场经济体制环境下，利用利益导向手段开展计划生育服务工作对于生育行为转变的作用显得更具根本性和持久性。要尽快构建起符合社会主义新农村建设大环境下农民需求的利益导向机制，与时俱进的完善双女户、独生子女户的政策优惠、经济补偿、养老保障等制度，采取行政、经济、社会、文化等多种方式相结合的办法以最实际的利益诱导人们作出有助于实现稳定低生育水平，综合提高人口素质的生育选择。

　　2.3.6 由注重短期人口控制效果向注重新型生育文化方向转变

　　加快新型婚育文化的形成对于计划生育服务的转型起着不可替代的重要作用。因为传统的行政方式虽然具有极强的震慑力执行力，能够在最短的时间内强制达到所需的结果，但是在这种条件和氛围下人们迫于压力做出的转变具有明显的非自愿性和不稳定性的缺陷，无法达到从根源上改变人们生育观念，促进婚育新风的目的。短期效果对于计生工作的开展固然有其重要作用，但是从长远利益出发，工作的重点更应放在如何形成促进人们自发的形成新型生育文化方面上来。人们生育行为并不单一的只受夫妻双方意愿控制，而是受到来自社会各个方面的多种因素的共同影响，就这个意义来说，新型生育文化的内涵起码应该涵盖了社会、文化、经济、家庭等各方面的构成因素，应具有科学、文明、平等、进步的典型特征。新型生育文化之所以新，就在于它不仅能够启迪和培育人们的新型婚育观念、转变提高思想认识，更会在今后的子女教育培养、家庭与社会责任意识方面产生潜移默化的正面积极影响，假以时日将从根源上为提高人口素质，综合解决人口问题奠定坚实而广泛的群众基础。尽管我国已基本保持住了低生育水平，跨入低生育国家之列，但随着计划生育服务工作的转型，出生人口素质不高、出生婴儿性别比连年偏高等问题正日益凸显出来。在此情况下，国家计划生育委员会借鉴国内外优秀经验，提出计划生育工作还应开展出生缺陷干预、避孕节育优质服务、生殖道感染综合防治等三大方面的内容。因此，乡镇政府在计划生育工作中，应区别于以前严格控制人口增长阶段的工作方式。以前乡镇计划生育工作重点在节制节育，关注点在违反计划生育规定的具体事件上。而新时期的工作则要专项研究人口发展战略研究与实施方面，既要继续稳定生育水平，提高人口素质，又要改善人口结构，引导人口合理分布。这就要求乡镇计划生育工作要跳出只抓具体违法事例的圈子，面向广大农村群众，综合治理人口问题，促进乡镇计划生育工作走上正轨[29].

　　2.4 乡镇政府在计划生育服务转型中的主要责任

　　新形势下，乡镇政府的计划生育服务转型应该是一个观念、职能、方式、方法的全方位转变，应承担的责任主要涉及以下几个方面：
　　
　　2.4.1 围绕管理型向服务型政府转变的理念，发挥政府服务职能

　　实践表明，要理顺部门关系、精简人员、提高行政效率、完善社会主义市场经济体系，就必须在政府的管理方式、方法上作出一系列调整。如果不在转变职能方面迈出实质性步伐，没有依据职能需求组建的乡镇政府，最终要被社会所淘汰。乡镇计划生育服务站的工作性质表面上看起来是要完成计划生育考核目标，而本质上是要服务于农村经济社会的发展需要。在当今社会，农村要发展，农民要致富，始终是农民最强烈的愿望，所愿接受的工作方式也不再是粗暴的行政命令和空洞的说教。因此在市场经济条件下，乡镇计划生育干部要做的不只是关注于节制节育、稳定地生育率这样形式上的细节，更要对于计划生育工作的长远可持续发展有全局意识，统筹规划目标，合理安排工作，促进政府工作由行政管理型向管理服务型转变。

　　2.4.2 推进配套改革，完善政府公共服务体系

　　职能转变越往基层，涉及面就越广、难度越大。在工业化、城市化的进程中，在国家财政逐步向农村倾斜，切实实行工业反哺农业的形势下，乡镇计划生育服务站不能再充当向农民强制索取社会抚养费的组织，而应成为受国家委托兴办农村公共服务事业，为农民解除养老保障后顾之忧的组织机构。要实现这一转变，亟需推进与之相适应的乡镇财政管理体制改革，改革“缺口下移”型财政体制。取消农业税后，由于地方财政财力不足，原本应该由上级财政负担的一些经费往往最后落在了在最基层的乡镇一级政府身上，致使乡镇机构运转困难，资金挪用等问题得不到有效解决。因此在新的财政体制建立前，一是要进一步加大财政转移支付力度，使乡镇政府有充足财力保运转、保稳定。二是要在此基础上，逐步理顺财政体制，科学合理划分事权、财权，激发乡镇财源建设的积极性。三是要切实通过预算硬约束保证计划生育经费的的正确使用，把钱投到以改善计划生育服务质量，培训工作人员服务技能，拓展计划生育服务项目，完善计划生育公共基础设施，维护计划生育工作秩序等方面来，为民众提供良好的公共产品和公共服务，真正关注计划生育工作开展中老百姓的利益、需要和愿望，建立适合我国国情的计划生育服务体系，促进人的全面发展。四是要分清工作的轻重缓急，将有限的资金优先投入到最需要的项目上，在有限的资金中加强必要项目的投入保障，缩减其他不重要的开支，才能以有限的能力最大化计划生育公共服务。

　　2.4.3 增强执政能力，履行政府调控功能

　　我们党自成立到现在，走过了革命、建设、改革的艰辛道路，经历了从为农民当家作主而奋斗，到受到封锁和实行计划经济，再到改革开放、建设社会主义市场经济体系、不断提高我国的综合国力和国际影响力的经济、政治、文化、经济等各方面的巨大转变，对党的执政能力提出了更高要求和新的挑战。一方面，党的执政链条最弱端在乡镇，提高党的执政能力着力点在乡镇。因此乡镇政府各个机构部门都必须把提高执政能力最为职能转变的重要工作。另一方面，在计划服务工作转型过程中，乡镇党委处于领导核心地位，统筹引领全局发展。因此要做好乡镇政府计划生育服务转型工作，就必须注重提高党的执政能力建设，在一切事务的处理过程中有大局意识、忧患意识、服务意识、廉洁奉公、执政为民，以人为本做好新时期计划生育综合治理工作。

　　2.4.4 完成基本任务

　　乡镇政府把计划生育工作列入每年的工作发展目标，乡镇一把手亲自抓、亲自过问、亲自解决，将计划生育服务转型上升到与经济目标的实现同等重要的高度来看待，与其他工作目标同研究、同实施、同奖惩以确保工作落实。一是要明确分工。明确计划生育服务站统计员、微机管理员、流动人口管理员、办证人员、医生、包村干部，村计生主任等各自工作职责，并将工作情况纳入考核。二是要大力宣传相关政策法规。做好优生优育、避孕节育等知识的科普宣传；做好关爱女孩、生殖保健指导、心里健康咨询等宣教工作。三是要坚持限制与补偿相结合的原则做好农村计划生育家庭的养老保障工作。以避免某些农村计划生育户因生育胎次与结构原因导致家庭生产、生活能力或家庭地位等的削弱，成为农村生活中相对的弱者。四是做好数据统计工作。每月初及时、准确统计上报上月出生、结婚、四术等基础数据信息，掌握本乡镇育龄妇女及满 18 岁女性基本情况。做好一胎准生证，二胎生育证，流动人口婚育证明的审批、发放工作及每年四次的育龄妇女查体及随访工作。做好育龄妇女信息系统、办证管理系统、流动人口管理系统的数据录入与维护工作。做好计划生育奖励扶助人员上报和扶助金发放工作。