农村社会管理中驻村联户的形式及特点

　　三、农村社会管理中驻村联户的形式及特点

　　3.1 驻村联户工作的主要形式

　　近年来，党中央、国务院实施了一系列支农惠农政策，十二五年规划为做好当前和今后一个时期的"三农"工作指明了方向，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。为贯彻落实建设社会主义新农村的发展战略决策，全国各地相似的采取了抽调干部下乡开展工作的方式，驻村制度应运而生。各地驻村名称不同，常见的有驻村联户，挂职驻村，联户驻村， "三个全覆盖",驻村包点，五个全覆盖、驻村，一部一村等，名称各异，干部下乡时间长短不一，需要完成的任务目标也不一样。在这里，我们把政府抽调干部进驻农村开展工作的方式统称为驻村联户制度。

　　驻村制度按不同的标准大致分为三类：三是按驻村的任务目标可分为非应急型和应急型驻村。二是按照驻村干部是否有部门支持分为部门支持型和非部门支持型驻村联户。一是按照是否脱离本职工作可以分为专职驻村和兼职驻村联户。以上三种驻村形式，既有区别又有联系。限于篇幅，在此不准备对驻村制度的不同形式进行概念区分，只着重介绍一下济宁市"三个全覆盖"这种驻村形式。

　　3.2 驻村联户运行机制及特点

　　3.2.1 从济宁市看驻村联户运行机制

　　2006 年 7 月济宁市委下发《关于实行部门驻村和企事业单位结对帮扶合力推进社会主义新农村建设的意见》，意见指出了部门驻村干部驻村的指导思想，主要任务，包驻村、驻村部门、驻村干部的选派要求及驻村责任，驻村工作的组织领导等。文件指出：为全力推进新农村建设，总结借鉴多年来开展部门驻村干部驻村的成功经验，不断巩固扩大包驻村工作和先进性教育活动成果，济宁市市委决定，实行市县乡部门驻村，鼓励支持企事业单位结对帮扶新农村建设，连续两年每年选派万名工作人员下基层蹲点驻村。

　　该文件指导思想是邓小平理论和"三个代表"重要思想，以发展农村生产力、促进农民增收为中心，以科学发展观为统领，紧紧围绕"生产发展、生活宽裕、管理民主、村容整洁、乡风文明"的社会主义新农村建设要求，全面加强农村政治、经济、社会和文化的建设，贯彻城市支持农村、工业反哺农业的方针，形成全党全社会关心支持和参与新农村建设的新局面。

　　该意见规定，驻村的主要任务是通过部门驻村和企事业单位结对帮扶，突出"改善生产生活条件、创建文明和谐乡村、发展富民产业、强化基层组织培育新型农民、"五项任务，充分发挥先进典型的示范带动作用，力促后进尽快改变面貌，在新农村建设的伟大实践中，培养锻炼干部，加快全县新农村建设整体步伐，取得新农村建设和行业作风、机关作风、干部队伍建设两大成果双丰收。

　　该意见指出了驻村部门的责任，详细规定了驻村干部，驻村部门，包驻村的选派标准及数量。驻村工作实行部门主要负责人负责制，包驻村帮扶工作管理机构与部门单位和帮扶工作组签订"责任书"部门驻村是各部门各单位的一项重要任务，纳入部门单位工作年度考核内容，考核结果作为评定部门单位及其主要负责人年度考核等次的重要依据。

　　要求驻村帮扶部门单位主要负责人和分管负责人经常深入到所驻村和被帮扶单位调查研究，认真履行职责，及时了解驻村帮扶工作人员的生活情况和思想工作，帮助被帮扶单位、所驻村和派出的工作人员解决工作生活中难题。

　　3.2.2 驻村联户工作主要特点

　　1、干部驻村是具有中国特色的政策工具

　　根据统计，当前我国大约有三分之一的省或直辖市普遍采用"干部驻村"的形式去解决社会改革发展中一系列"三农"问题。从公共管理的角度来看，通过实施政策工具，一系列的公共问题可以在集体行动中得到结构化的解决。近年来，我国很多地方实施以干部驻村为代表干部联系群众制度，是得到了政府部门的体制性支持的集体行动，该项工作的成员普遍市各级党委政府的主要负责人，这些表明，"干部驻村"具有结构化得特征。所以从公共管理的角度上看干部驻村也是一种公共行动的工具，也就是政府工具。

　　2、干部驻村体现了政府对经济社会发展的强势推动

　　在党的十七届五中全会上，时任国家副主席的***明确提出了完善以工促农、以城带乡长效机制。解决我国现代化建设进程中存在的"三农"问题，需要政府的积极推动，不可能仅仅通过农村社会渐进式的自身发展去解决这一问题。从中央到地方，各地政府加快了以城带乡的工作步伐。以干部驻村为载体的各项政策活动，这一步伐体现了政府对经济社会发展外部干预。

　　3、干部驻村具有多重正面的公共管理价值
　　
　　从政策科学看，作为一种政策工具，选派党员干部驻村任职，具有政策议程建立、政策执行、政策宣传和教育带动公共管理者和提供公共产品服务等多层正面的公共管理价值。

　　首先，干部驻村开展调查研究了解群众生活中迫切需要解决的难题，推动政策议程建立，表达基层民意。当前我国政策议程的建立的途径和特征主要是动员模型和内在模型即主要是由执政党、政 府及公共管理者和相关团体提出政策问题及方案。在我国农村，政策议程建立的渠道明显不足，而干部驻村比较有效地推动了政策议程建立。在新公共服务理论看，公务员的作用不是控制或驾驭社会而在于帮助公民实现和表达其利益。干部驻村具有这样的效果。

　　其次，驻村干部他们把新知识、新思想带到农村工作中，积极宣传党和政府有关农村的各项政策，使当地群众对涉农政策有了更全面准确的认识。促进了村民自治工作和基层党支部建设及各项政策的落实。

　　第三，驻村干部为推动工作和赢得广大群众拥护以提供经济性和社会性公共产品服务为重要途径，发展了农村经济，增加了农民收入。单由于传统的公共产品供给制度，长期以来，我国农村公共产品供给的严重短缺；基层公共管理组织的供给能力也因为中央与地方财权事权关系不尽合理严重不足，这种不足主要表现为教育、社会保障、医疗卫生等社会性公共服务供给明显不足及水利、交通等基础设施落后。干部驻村成为一段时期以来一次有效的尝试。

　　最后，干部驻村联户在实施过程中达到了"干部经常受教育，农民长期得实惠"的效果，对农村现实和农村工作有了更多理性的思考和感性的认识。农村公共管理的生动实践和他们在后进村开展工作时遇到的难题能够有效提高干部素质。干部驻村这一政策工具更新了基层公共服务理念，比如在相对落后的农村公共管理中的应用社会化手段、市场化工具。

　　3.3 邹城市"三个全覆盖"工作运行机制及特征

　　3.3.1 邹城市"三个全覆盖"工作重点

　　邹城市现有 858 个行政村，2011 年，无村集体收入村庄的 680 个，村集体收入 3 万元以下的村庄 138 个，村集体收入 3 万元以上的村庄 49 个。2014 年，在 858 个行政村中，86 个村党组织被确定为软弱涣散党组织，基层组织不健全。为进一步密切党群干群关系，邹城市开展村级"三个全覆盖"活动，组织 1028 名第一书记驻村队员、600 名联村民警、887 名民生代办员，沉到一线抓党建、促发展、惠民生、保稳定。坚持在实践中创新、在创新中发展，持续深化村级"三个全覆盖"工作。实施镇街部门镇街联动，将 32 个市直部门与 16 个镇街结成发展共同体，促进了镇街跨越发展争先进位；实施村级组织建设"双百工程",推动 100 个示范村实现全面提升，100 个后进村得到根本转化，通过抓两头、带中间，促进村级组织建设上水平；建立干部联户制度，实现全市 1.13 万名干部都有联系户、23 万户农户都有干部联系，密切了党员干部与群众的感情。

　　一是开展驻村干部"爱心捐助"活动。组织第一书记、民生代办员、联村民警开展"爱心捐助",带动群众、村干部积极参与，集中力量救助、帮扶困难群众，为困难群众和残疾人送温暖、献爱心，资助困难家庭的在校学生完成学业，并，进一步提升基层党组织的凝聚力、感召力，形成全社会互助互济的良好风尚。

　　二是实施困难群众结对帮扶活动。以"解民忧、结穷亲、助民富、扶民智、促发展"为目标，开展一系列结对帮扶活动，"第一书记"采取"多助一"、"一助一"的形式，指导帮扶对象开拓致富门路，能解决实际困难。指导帮扶户掌握 1-2 门实用致富技术和技能，积极开展农民技能培训，找出一条致富路子。有针对性地拓宽致富渠道，扶持联系户发展种、养、加、服务或外出务工等致富项目。坚持每个月至少走访联系一次结对户，尽力解决一些实际困难和问题。向联系户送政策、送文明、送法规，树立良好社会公德，培树新风尚，力争成为脱贫科技示范户、致富带头户和文明模范户。

　　三是深化入户走访调研活动。及时"访三老、走三户、搞三同",按照"接地气、转作风、察民情、办实事"的要求，继续深化入户走访，按时记录村情档案，民情日记，准确掌握工作开展情况。要坚决防止督导检查、入户走访、日常管理、掌握村情、交流融合方面作风漂浮、工作不实等问题，真心为民办事、真诚交流融合、真正扑下身子、真正发挥作用，拉近干群关系，有效化解矛盾，维护社会和谐稳定。每周驻村时间不能少于 4天，要严格工作纪律要求，杜绝擅自离岗现象发生，认真落实请销假制度。镇党委将及时调阅村情档案，民情日记并在全镇范围内公开展示。

　　四是实施村干部、驻村干部"素质双提升"工程。针对当前部分村干部、驻村干部工作能力较弱、思想政治素质不高、工作作风疲沓等问题，在驻村干部、村干部中实施"素质双提升"工程。一是开设农村工作大课堂，每过半年就组织一次驻村干部和村干部集中学习的培训活动，采取"走出去、请进来"相结合的方式，适时组织村干部、驻村干部到周边先进单位学习。二是建立村干部、驻村干部 "周学习日"制度，重点学习政治理论、涉农惠农政策、农村法律法规、农业实用技术、外地先进经验等。三是建立驻村干部、村干部述职评议制度，每半年组织开展一次村干部、驻村干部述职评议活动，接受评议，全面提升他们发展经济、为民服务的能力。

　　五是加快村庄经济项目建设。结合所驻村庄的情况，围绕加快发展所驻村集体经济的目标，转变发展方式，不断创新发展理念，注重整合放大村域优势，"第一书记"要充分发挥在技术、知识、信息等方面的优势，帮助村"两委"理清发展思路，因地制宜，通过盘活集体资产资源、探索建设村级经营场所、推动土地流转、建立农村经济合作组织、发展第二、第三产业、兴办专业市场等方式，挖掘增收潜力，培育新的经济增长点，多渠道发展村级集体经济。

　　六是集中办理解决群众利益诉求。积极动员"第一书记"、"民生代办员"、"联村民警"集中办理群众关注的难点、热点问题，全面尽力解决群众各类意愿诉求。首先，结合农村环境综合整治活动，扩大保洁范围，提升保洁标准，完善环卫基础设施，改善农村环境面貌，全面改善农村的生产生活条件。努力打造卫生整洁、规范有序和生态良好的农村环境。其次，结合平安社区村居单位创建活动，指导各村加强治保队伍建设和治安防范，维护村庄和谐稳定。努力化解治安突出存在的问题，提高群众的安全感。再次，增强为民服务意识，拓展村级公共服务。全面开放健身器材、村级文化大院、远程教育设备等，使之切实发挥应有作用。

　　七是推进村级管理规范化建设。出台村级规范化管理的制度规定，编印成册，下发到各村，指导村级工作开展，重点对农村重大事项决策、财务开支、集体资产处置、土地承包、工程建设、村务公开、低保救助等制度进行规范。全面落实驻村干部全程参与村级决策制度和全面融入村级工作制度，确保各项制度得到有效落实。对村级决策不民主造成的问题，在追究村干部责任的同时，要追究驻村干部责任。不断探索，建立健全农村专业合作社、老年互助会等各类社会组织，创新农村社会管理，提升服务群众水平。