鞍山市行政审批电子监察的系统实施现状

　　第三章 鞍山市行政审批电子监察系统的实施现状

　　一、鞍山市电子监察系统建设基本概况

　　（一）电子监察系统平台的搭建

　　1.建设背景

　　信息技术的高速发展深刻影响人民群众的思维模式和行为模式，也必将引起社会治理方式的变革。谁能善于利用信息化手段，谁就能在社会治理中掌握主动，信息化已成为社会治理体系和治理能力现代化的重要推动力量。2003 年1 月起，监察部与联合国开发计划署合作启动了"中国廉政建设"项目研究工作。2004 年 7 月 1 日，《中华人民共和国行政审批法》正式实施，该法将推进我国行政管理活动和行政监察工作更加法制化、规范化。辽宁省纪委监察厅积极响应中央领导和监察部的号召，提出辽宁省统一开发建设"辽宁省行政审批及电子监察系统". 并明确提出到 2010 年年底前，在省、市、县纪检监察机关实现对各自公共行政服务中心的电子监察网络建设和纪检监察系统内部、各级行政审批部门系统内部之间互通的监察网络建设。并且于 2009 年正式在全省启动试点工作，并确定鞍山为首批试点城市。2009 年 9 月，根据辽宁省行政审批电子监察系统建设工作领导小组的要求，鞍山市制定出台《鞍山市行政审批电子监察系统实施方案》，这标志着鞍山市行政权力电子监察系统建设工作正式启动。

　　2.建设目标

　　鞍山市政府已经把如何更好地服务公众作为城市建设和发展的重要理念。

　　鞍山市电子监察系统作为"电子化"城市的重要组成部分，就是要充分体现建设创新性服务政府为指导思想。在工作方针上，树立提供规范、高效、便利的服务，来满足公众和企业的要求，树立有效监督的方式来促进社会公正公开；在具体工作操作上，尽可能采用先进技术、理念和成熟的设计，创新建设以"能办事"为核心的涵盖行政审批、行政处罚、公共资源交易、政务公开、改善民生条件、资金批转划拨、政府绩效管理以及电子监察等为一体的综合电子政务系统。

　　3.建设原则

　　第一，统一领导、统筹规划。鞍山市高度重视电子监察建设工作，将此项工作作为提升业务水平、解决实际问题、防治腐败堕落的有力抓手。由鞍山市未来五年电子监察总体规划工作领导小组统一部署，统筹规划，充分发挥总体规划的指导作用。各委局机关信息化项目由领导小组统一规划、论证审核、建设实施和维护管理。

　　第二，统一标准、统一规范。硬件上，终端端口必须严格遵守相关规定，软件上，技术标准一定要得到"标配",保证系统的标准、规范和实用。建立纪检监察数据中心，统一数据接口和组织架构，规范信息化系统建设标准。

　　第三，集中建设、集中管理。原则上由市纪委监察局集中建设，集中管理，各委局机关、各职能部门派出机构、各区监察局通过网络异地使用。在信息化系统建设推广中，要统一标准、统一功能、统一考核，数据集中存储共享。

　　第四，立足需求、注重实效。围绕委局中心工作，结合各室业务需求，以解决纪检监察工作核心业务入手，把如何更好地服务广大人民群众作为最终目标，把实际效果作为衡量电子监察系统建设的重要标尺。

　　第五，高起点、高标准、创新应用。充分借鉴纪检监察机关电子监察信息化先进地区的成功经验，立足于高起点，建设"规划设计一流、展示服务一流、运行管理一流、系统实用一流"的信息化系统，力争走在全国同行的前列。

　　（二）电子监察系统建设内容

　　1.建设内容

　　行政权力电子监察系统包括两方面的建设。一方面是资源整合平台和纪检监察数据中心组成的集成框架，另一方面在集成框架上建设的行政效能监察平台，包括已经建设的及将来建设的监察业务系统。这些系统均按应用标准和数据标准进行规范和整合，在 IT 运行维护体系和安全体系的保障下，形成一个无缝有机的整体。

　　随着鞍山市电子监察系统深化建设，监察领域将逐渐扩大到政府主要业务，电子监察系统作为得天独厚的顶层跨部门应用将有效支持领导查询监控系统的构建。

　　结合总体规划目标，鞍山市行政权力电子监察系统包括"一个数据中心、两个平台、三大体系、六大系统"主要建设内容。

　　一个数据中心：为消除电子政务信息的不对称，实现信息的互相通联，达到资源共享，提高信息的使用效率并转化为生产力，在《国家电子政务总体框架》、《政务信息资源交换体系》和《政务信息资源目录体系》等重要文件指导下，建设纪检监察数据中心，实现"一数一源，一源多用".完成信息编目及信息服务平台、数据交换平台的建设，将各业务系统的应用和数据从逻辑上和物理上集成在一个统一的平台上，为各资源共享提供检索与定位服务，形成鞍山市纪检监察数据中心。建设纪检监察数据中心，建立文件库、法规库、材料库、案件线索库、档案库、舆情库、人力资源库、审理案例库、绩效指标库等纪检监察信息资源库，既可以显着提高信息资源的共享程度和利用率，满足各级人员的工作知识需求、又可以全面对系统数据进行查询、汇总、统计、分析等，为领导决策提供技术手段。

　　两个平台：行政效能电子监察平台，行政效能电子监察平台是市、各职能部门、区各级纪检监察人员的业务处理平台。平台逐渐将监察覆盖鞍山市各职能部门主要业务事项和政府各阶段的中心工作，最终会演变成为与行政管理体系、行政监察体系相对应的全面的网上监察体系。资源整合平台，资源整合平台为业务系统提供工作流定制、报表生成、表单定制等应用支撑，同时能够快速、有效地整合应用资源、数据资源，以形成统一的应用资源池、数据魔方池、数据服务池、平台用户池，并提供统一身份认证和统一访问授权机制。

　　三大体系：标准规范体系，标准规范的建设原则是在《国家电子政务总体框架》及已有的规范标准下，进行各标准规范的编制。分为总体标准规范、数据标准规范、应用标准规范等。安全体系，安全体系包括可靠性、可用性、完整性、保密性、不可抵赖性和可控性等六个方面。IT 运用维护体系是为系统运行提供稳定、高效的运行环境而确定的组织、制度和流程。涉及信息系统运行、管理、控制和维护等方面的实现框架，在设计时应遵循集中监控、集中维护、集中管理的原则。

　　六大系统：行政审批电子监察系统，公共资源交易系统、重大投资项目电子监察系统，行政执法电子监察系统，资金管理电子监察系统，政务公开及资源共享电子监察系统，公共服务及其他类电子监察系统。这六大系统涵盖了从企业招投标、政府采购、违规违法监察、民生服务项目等方面，是鞍山电子监察的全部内容，是鞍山电子监察系统运行的具体体现，六大系统各自相对独立，但又互通互联，使得监管信息共享，避免了人为因素。

　　2.实施步骤：

　　鞍山电子监察系统的实施分为五个阶段，每个阶段都有具体的细化指标的操作内容，使得计划具有很强的可行性和具体的可操作性。

　　第一阶段：到 2011 年 12 月底。主要是完善内、外网基础设施平台的建设，推进联网审批。初步构建纪检监察数据中心。完成电子监察资源整合平台的建设。完成行政效能电子监察平台的建设。 完成三个体系的建设 .完成公共资源交易、社保等业务监察系统的建设。

　　第二阶段：时间从 2012 年元月-9 月。建设扶贫、救灾资金监察，行政投诉电子监察系统。

　　第三阶段：时间从 2012 年 10 月-2013 年 5 月。建设行政处罚、重大投资项目电子监察系统。

　　第四阶段：时间从 2013 年 6 月-2014 年 7 月。建设党政公文处理、公文交换效率电子监督系统、政务公开、政府政务信息资源共享、政府绩效测评管理。

　　第五阶段：时间从 2014 年 7 月-2015 年 7 月。通过上述五个阶段的实施，电子监察系统建设涵盖了政府政务公开、项目建设、公共资源交易、民生财政资金审批、投诉建议、行政绩效考核等政府行政职能有关领域，如何将电子监察建设成果转换为鞍山市经济和社会管理决策支持系统，这是后续应该重点研究的课题。

　　二、鞍山市行政审批电子监察系统实施现状

　　（一）行政审批电子监察系统概述

　　鞍山市行政审批电子监察系统分为软件和硬件两部分。软件部分主要包括：行政审批系统、电子监察系统、行政审批电子监察网站。主要用于对全市的行政许可、非行政许可及便民服务事项进行实时监察和预警纠错。硬件部分主要包括：服务器相关设备、视频监控相关设备及监控中心。主要用于为软件系统提供硬件支持，并应对公务人员的工作作风和服务态度进行实时的视频监控。

　　鞍山市纪委派驻效能监察室进驻公共行政服务中心，效能监察室共有 6 名工作人员，监察室主任列席中心主任办公会，并具有相当大的独立性和自主性，了解掌握中心工作总体情况，效能监察室派出专人与安装该系统软硬件的公司人员进行对接和学习，掌握电子监察硬件系统建设和软件监控，该系统主要包括两大内容，一方面是在线数据监控，另一方面是实时视频监控。一方面是掌握办理事项的网上流程运转，另一方面是对具体工作人员进行规范管理。

　　效能监察室工作人员根据具体情况进行监督，采用工作时间轮流值班的方式，并且进行实时监看。

　　鞍山市行政审批电子监察系统在完善政务网络建设的基础上，与鞍山市公共行政服中心网络连接，逐步实现"大厅受理->单位审批->大厅办结",整个审批流程均联网办理，以及利用网上虚拟大厅为老百姓提供互联网申报。通过网站和短信平台将老百姓的满意度评价和投诉纳入监察。通过收集行政审批数据、汇总全市各单位情况，完成各地区、各单位、各部门的数据整理、研究与备份，指导县区电子监察系统开发建设。目前，我市进入电子监察范围的市本级单位有 44个，区本级单位 31个，共 172 项行政审批事项。

　　（二）行政审批电子监察系统功能

　　鞍山市行政审批电子监察系统目前主要是对公共行政服务中心审批事项进行监察。鞍山市公共行政服务中心成立于 2001 年 6 月 18 日，主要职能是负责本市行政许可事项和非许可审批事项的统一办理，向社会提供经济领域法律、法规、规章、政策查询和为外来投资者投资项目提供代理服务。中心由 44 个职能部门派驻，共设置 80 个办事窗口，进驻 120 多名工作人员，办理 172 项行政许可、非许可审批事项和便民事项。

　　鞍山市行政审批电子监察系统通过对所需数据的采集，可以对行政审批时限、审批结果异常、收费异常等进行实时的监控，并结合短信平台实现预警纠错。通过对纳入监察系统的部门进行量化打分和综合排名，实现绩效测评。自动生成的统计图表，可以直观、醒目地为领导决策提供参考依据。此外，举报投诉等功能更能贴近民心，更好地发挥群众监督的作用。

　　1.实时监控功能与作用

　　电子监察系统通过与公共行政服务中心业务系统链接，实时收集每一笔业务的详细信息，对其进行全面及时监察，使监察部门可以及时、全面、准确了解每笔业务的办理是否存在违规、违法。

　　鞍山市行政审批电子监察重点是对到公共行政服务中心办理行政审批业务进行监察，从而实现对审批业务的监督。目前，鞍山市电子监察系统的监察方式有三种，一是时限监察，即监察办理业务时限，监察补交告知时限，监察特别程序时限。二是逻辑监察，主要包括环节完整性监察，时间逻辑性监察，收费合理性监察。三是异常结果监察，主要包括对退回办结、作废办结、删除办结等的监察。如市公共行政服务中心在一楼大厅有大屏幕实时滚动办件信息，在中心三层共安装有 16 个摄像头，对中心大厅进行实时监控。同时与鞍山市辖区内的 7 个县（市）区纪检部门和办事大厅联网，可以实现实时监控。

　　通过实时监控，实现了监察部门对行政许可部门的办理审批环节在办理时限上功能进行监控，对行政许可部门在行政审批过程是否有程序性的错误进行监控，对行政审批中不同于正常受理审批的情况，包括，退回办结，作废办结，删除办结，补交不办结，不受理等情况的监控。

　　2.预警纠错功能作用

　　预警纠错（不具有法律效力）：督促整改、调查处理、对异常状态进行监控。系统对行政审批可能出现的违规行为提前发出提示信息，并效仿足球比赛中的红黄牌制度，实施警告和处罚。预警：是指办理的审批事项到了规定的最后一个工作日时，系统自动向办理人和管理者发出警示。黄牌： 预警后，超出法定时限一个工作日，仍未办结，系统通过手机短信自动向相关人员发出"黄牌"信息。红牌：在"黄牌"警告信息出现后仍未能改正错误的，系统通过手机向责任人领导和相关部门人员发出"红牌"信息。

　　在纪委效能室监控中心设有 8 个大屏幕，大屏幕对中心各办事窗口滚动监控，软件系统对办理过程中出现异常情况及时提醒管理员，管理人员及时与具体工作人员联系，并将情况及时上报有关领导，纠正错误。通过预警纠错，可以对工作人员产生一定程度的震慑作用，尤其是"红黄牌"制度，给窗口工作单位戴上了"紧箍咒",起到了提前介入、督导纠偏的作用。

　　3.绩效测评功能与作用

　　绩效测评直接将工作业绩与工作人员的能力水平、工资待遇挂钩，能够体现组织和个人的工作价值，因此，在现代政府中被广泛得到应用。通过绩效测评，能够提高工作效率，能够科学地横向反映各单位在行政审批电子监察系统中的排名，在纵向比较中，考虑到历史及现实因素，也能够对自身单位一段时间内的绩效表现得出科学的结论。主管部门根据同一个标准对所有单位进行测评，测评结果更加公平、公正和公开，达到绩效考评的目的，从而促进工作。

　　市纪委效能室每月对全市 7 个县（市）区及进驻中心各部门印发《鞍山市行政审批电子监察月报》，月报内容包括对当月受理的行政审批数量、办结数量、提前办结率，黄牌数、红牌数等。并将月报报送市委、市政府主要领导，各单位各部门。

　　4.信息服务功能与作用

　　电子监察系统对相关部门的办件效率、红黄牌预警和业务异常等情况可以一目了然；对领导进行宏观经济决策和行政处罚决定提供有效的参考依据；此外通过利用行政审批电子监察网站，可以实现向所有企业和广大群众提供政府部门各种审批事项办理的基础资料、办事流程、办结时限等相关信息，为群众办事提供丰富的信息资源。在网上只要点击"我要诉求"窗口就可以轻松提交各种诉求，并由专人负责及时受理解决网上诉求，让老百姓足不出户就能解决生活中的难题。

　　通过提供信息服务功能，可以为市民办证、办事提供有力的参考和依据，同时，接受群众的监督，从而达到更好地便民、利民的目的。

　　（三）鞍山市行政审批电子监察系统的运用效果

　　鞍山市从 2011 年 5 月开始试运行行政审批电子监察系统，对进驻中心的所有窗口和审批事项都纳入监控范围，目前对行政许可项目 76 大项 149 小项、非行政许可项目 8 大项 14 小项、服务类项目 9 项进行实时监控。2014 年 1 至 6月，共受理行政审批 10394 件，办结 10321 件，办结率 99.3%,提前办结率100%.

　　1.效能大幅提升，便于服务市民

　　行政审批电子监察系统，实现了行政审批的事前、事中和事后的全过程监督。各行政审批部门严格按照《行政许可法》规定办理时限，工作效率进一步提高。行政审批电子监察系统对每项审批的各个环节都实行全程监控，针对行政审批时限超过规定时间、不按照规定和标准收取费用、不按照审批程序办理事项、不按照政务公开信息规定等，系统都会提示"绿牌提示"、"黄牌警告"和"红牌处罚"信号，对办事人员、审批人员和批准人员等责任分工人员进行督办，监察机关将根据有关规定对违规行为进行监督整改和追究责任。因此，审批工作人员的责任意识、效率意识大幅提升，推进了行政效率的提高。

　　鞍山市电子监察系统运行后，2014 年上半年提前办结率达到 100%,杜绝了超时限的现象。如消防局由过去的窗口仅受理、发件，审批过程在外的模式转变为"受理、审核、踏勘、论证、审批、验收"全流程一站式办理，形成"一个窗口受理、一个窗口办结"的全流程审批模式，审批时限由原来的 20 个工作日缩减为 6 个工作日，审批提速 70%.技术监督局窗口在办理代码证业务时，充分考虑市民需求和往返中心的时间，在审批条件符合的情况下，缩短办理时限，压缩办理流程，减少审批材料，审批时限缩短为 3 个工作日，审批提速 60%.

　　行政审批电子监察系统通过对鞍山市公共行政服务中心的窗口单位进行实时监控，切实提高了办结率和即办率，实现了窗口的"现场审批"功能，对具有现场许可审批权的即时办结件、承诺办理件即审即办，使审批时限大幅缩减，大大提高了行政效率，更重要的是工作人员通过不断提升业务水平和综合素质，使得行政效率大幅提升，由"官本位"真正转变为人民的公仆，便于更好地服务市民。监察机关还通过不定期暗访，对具有审批职能的单位、部门形成高压线，从 2010 年以来，每年最少开展 4 次全市范围内的审批职能部门暗访工作，从最初的发现有 38 个机关、单位的 65 名同志违规，到 2014 年 9 月发现有 15 个机关 20 名同志违规，监察系统的高效便民作用功不可没。此外，举报投诉等功能更能贴近民心，更好地发挥群众监督的作用。

　　2.实施有效监管，预防失职渎职

　　行政审批电子监察系统，通过预警纠错功能，促使工作人员按时完成各种办件；广大工作人员都树立了"审批就是服务，权力就是责任"的观念，基本消除了"门难进、脸难看、话难听、事难办"的现象。通过电子监察系统的监管，使得凡是违反办事程序的提供时限判别、收费监督、流程跟踪、统计分析预警等自动判别检查，自动发现问题，提醒审批部门和行政审批人员避免差错；通过在各行政审批职能部门的办事大厅或办事窗口设置视频监控系统，实时监控每个审批大厅、各部门行政审批办理现场和工作人员的工作作风、服务态度和办事效率，及时处理发生的纠纷。

　　有视频监控系统，窗口工作人员不仅自觉遵守工作纪律，而且杜绝了工作时间在办事中心内吃零食、睡觉、闲聊等不作为行为。2013 年 2 月，中心某窗口三楼工作人员，长期在工作时间利用办公电脑玩游戏，被省纪委通过电子监察系统监控长达一周时间，在掌握了确凿证据情况下，省纪委直接下发通报，给予该名工作人员党纪处分。2013 年 8 月，设置在鞍山市公共行政服务中心的电子监控系统向管理人员发出信号，二楼数个窗口工作人员在工作时间聚到一起聊天，而此时有 10 余名市民正在排队等候办理事项，管理人员发现情况后及时制止了聚众聊天行为，窗口工作人员迅速回到工作岗位，开始了正常工作。

　　这些情况的发生，对于中心窗口工作人员是极大的触动，显示了电子监察系统的威力。

　　电子监察系统不仅能对工作人员表面的工作情况进行监督，而且对深层次的问题也能够起到预防的作用，如擅自增设前置条件、违反许可规定、超时限办理、乱收费等问题，通过系统监控，能够及时发现和纠正，如 2013 年 2 月，通过电子监察发现铁东区某街道办事处在为企业办理申请时，审批领导不正确行使审批权，不按照审批权限办理，私自增加审批前置条件，致使企业办理的审批长期不能验收，发现问题后，市纪委立即做出处理，制止违纪行为，为企业办理审批，并对未正确履行职责的人员给予党纪处分。将评议结果作为各单位、部门主要领导当年晋职晋级、评先选优的重要依据；连续两年考评结果不合格的单位主要负责人将报请市委、市政府进行降职或免职处理，对具体工作人员将进行调离岗对考评结果不合格的单位予以通报批评，将对其主要负责人进行诫勉谈话，领导班子要写出整改报告，限期整改，并取消其主要负责人参加当年所有晋职晋级、评先选优资格；对位处理，两年内不得提拔任用。通过开展一系列活动，有效避免了公务员在审批过程中的失职渎职。

　　3.减少人为因素，便于量化考核

　　鞍山市行政审批电子监察系统，将许可事项、许可主体、许可依据、申报材料、办理程序、承诺时间、收费标准等信息在网上予以公示，印发告知单。

　　同时，系统依据《行政许可法》，对每项审批流程重新进行梳理，制定严格规定， 对各审批事项的办理环节进行了优化，保证了办理流程进一步规范，纠正了违规办理、暗箱操作等违纪违法行为，使整个审批过程阳光化、透明化。系统通过各业务数据进行统计分析，可以直观得出哪些部门、哪些时间段的审批业务量较大，以辅助相关领导根据分析结果进行部门人员的调整。

　　以往一些窗口存在"吃拿卡要"现象和"不作为、乱作为"行为，出现"拖着不办，办着不结，结了不发"的情况，通过电子监察系统的推广，只要符合条件就要严格按照流程办理，市民可以在网络进行查询，有效减少了人为因素的干预，杜绝了"吃拿卡要"现象的发生。涉事窗口的领导和工作人员也认识到了问题的严重性和电子监察监督的有效性，结合"项目服务年"建设等主题，主动开展了系列便民服务活动，主动接受管理人员监督，主动要求参与量化考核。

　　鞍山市电子监察系统通过对鞍山市公共行政服务中心的业务办理进行实时监察，初步看到了行政审批电子监察系统的成效。电子监察系统可以对行政审批时限、审批结果异常、收费异常等进行实时的监控，并结合短信平台实现预警纠错。通过对纳入监察系统的部门进行量化打分和综合排名，实现绩效测评。系统对各部门的行政效能进行自动打分、考核和排名，减少人为因素，便于量化考核，考评结果每月通过网站和新闻媒体向社会公布，接受社会监督。

　　同时，自动生成的统计图表，可以直观、醒目地为领导决策提供参考依据。
　　
　　从表中可以看出，以 2014 年 6 月为例，工作人员根据系统数据对中心窗口单位进行绩效排名。排名一目了然，各单位根据排名情况采取有针对性的具体措施，确保工作开展。

　　三、行政审批电子监察系统运行过程中的问题
　　
　　（一）电子监察系统与部分单位业务管理系统融合难

　　由于我国管理体制实行"条块结合、以块为主"方针，经过多年的发展演化和历史原因，形成了各部门之间相对封闭的系统。政府部分单位有一套自己的业务管理系统，单位的业务管理系统和电子监察系统数据接口标准不一致，数据交换存在困难，如质监局、工商局、国税局、地税局、公安局等部门使用的都是省网或者全国统一业务网络系统，导致电子监察系统想获得这些单位数据的访问权限存在很大难度，所以很难将这些单位的业务管理过程统一纳入监管范围。比如，国税局窗口由于是省垂直管理单位，国税证是由该系统省直部门印发，地方无权干预，办理国税证需要的材料需要录入到国税管理系统中，电子监察系统无法对其进行识别、查证和监管。

　　（二）窗口单位授权缺位，电子监察监控失效

　　电子监察系统是针对公共行政服务中心内各窗口单位的审批、许可事项进行监控，但是，我市公共行政服务中心各窗口单位授权不充分，窗口工作人员没有审批权力，使服务中心的设立成了摆设，办事窗口演变成收发窗口，只接收审批材料，再将材料提交到单位相应职能处室，不能现场办理完毕，指出办事人提交的材料是否齐全，导致一旦出现问题，办事人要往返多次，反复折腾，使窗口的设立成了摆设。经常会出现一些对办事人推诿扯皮、粗暴刁难等行为而，而监察人员面对此类的投诉，常常无法核实工作人员是否违规，给我们的工作带来很大困难，也很难让投诉人满意。中心窗口单位的授权缺位，直接影响到电子监察的监控作用发挥。比如，有些窗口单位不重视大厅服务工作，指派临时工作人员或即将退休人员到大厅工作，而且没有给相关工作人员权限，只让其负责收件、送件、发件，没有实现"一站式办公"的初衷，这些工作人员只是把办结的审批件录入到系统中，电子监察无法具体查询其办理时遇到的问题，使得电子监控失效。

　　（三）电子监察系统存在"体外循环"现象

　　电子监察系统只能对进驻公共行政服务中心的窗口单位录入到监察系统中的审批、服务事项进行监察，对于没有录入系统的事项无法实施监察。目前，还没有一套完整有效的监管机制来确保每一个审批事项都能及时录入监察系统中，如有的单位将一段时间内办理的事项统一集中录入系统中，或者有些部门工作人员不愿意被监管，审批办件不录入系统中，甚至是工作人员忘记将办件录入电子监察系统，这样电子监察的效果就没有发挥出来，通过系统看到的审批过程与实际办理的审批过程不完全一致。

　　如 2014 年 1 月，中心某窗口业务量只有 10 件，在没有政策变化的情况下，与原来同期相比大幅下降，这一异常情况被巡查的纪检检察人员敏锐地发现，通过纪检监察部门和中心管理人员联合调查，发现该名窗口工作人员以临近过年为由，没有将办理的审批件录入到电子监察系统中，而是拿回原单位直接办理，出现了不通过电子监察系统依然能够办理审批件的"体外循环"现象。

　　（四）审批工作人员结构不合理

　　对于鞍山市公共行政服务中心人员的素质状况，本文以实地调查的方式实施了调查，共调查进驻中心 40 个窗口单位 127 名工作人员，从年龄结构看，25岁至 35 岁为 49 人，占 39%;36 岁至 45 岁为 38 人，占 30%;45 岁以上为 40人，占 31%.从性别看，男性为 66 人，占 52%;女性为 61 人，占 48%.从知识结构看，大学本科及以上为 35 人，占 28%;大专以下为 92 人，占 72%;从人员身份看，公务员为 51 人，占 40%,参公为 16 人，占 13%,事业编为 30 人，占24%,现役军人为 13 人，占 10%,合同工为 12 人，占 9%,临时工为 5 人，占4%.从人员职务上看，处级为 19 人，占 15%,科级为 26,占 20%,科级以下为82 人，占 65%.

　　通过以上调研得出结论，首先，从知识结构看，现有的中心工作人员人员，三分之二的人员没有受过高等教育。其次，从人员身份职务看，中心具有行政审批职能的工作人员不到一半，具有行政审批权的工作人员不到五分之一，临时工、合同工以及没有领导权的工作人员过多，直接导致中心成了真正意义上的收发室，只能收件，不能办件。最后，从年龄结构上看，中心工作人员的年龄结构呈现"两头大中间小"的态势，年轻人和即将退休人员偏多，正值中年、年富力强、既有经验又有活力的工作人员偏少，使得中心工作人员热情不高，"门难进、脸难看"情况时有发生。

　　总之，鞍山市公共行政服务中心的窗口单位人员构成不尽合理。如老的多、年轻的少；没有审批资格的多、有审批资格的少；没有审批权的多、有审批权的少，公共行政服务中心窗口单位人员的整体素质水平有待提升。

　　四、行政审批电子监察系统存在问题的原因分析

　　（一）各系统数据端口不匹配
　　
　　现在很多单位都是使用自上而下的统一系统。这是因为我国一直采用"条块结合、以块为主"的管理模式，每个政府部门的管理系统都有自己的"上线",同时，又从属于自己所在的"地块".像公安、工商、税务等部门的系统，都是由自己组织研发，数据端口标准不互相匹配，要想把这些系统纳入到电子监察系统中进行监控有难度，特别是不同的系统隶属于不同的运营商，造成技术壁垒。所以目前只能采用审批事项办结完毕后，一次性将多个办结事项从另一台接入开发区虚拟专网的计算机上录入开发区审批专网。

　　电子监察系统运行初期，初衷是想建立统一的数据端口，但在实际操作中，出现了监察系统与公安、工商不匹配情况，同时，也出现了公安、工商、税务之间端口不匹配的情况。由于各部门都是垂直管理，而且都是平级单位，缺少横向沟通和协作，也缺少强力的横向联合部门，在这种大背景下，使得数据端口无法匹配，只能各自采用不同的数据系统，同时，系统的设计者也来自不同的运营商，而且运营商的利益也无法调解，造成了短时间内也无法改变这种现状（二）部门利益导致运行效率低下。

　　由于部门利益的客观存在，使得各部门在使用电子监察系统时都以部门利益至上，打起了"小九九",只注重自己单位和个人的利益，而忽视了整体的运行效率，比如，有些单位以自身工作不宜公开为由不进入系统，主观上就不想把权力放到监督之中，即使进入系统也是把一些"不痛不痒"、"没有油水"的职能纳入监察系统中；还有些单位"把着权力不放",不想接受监督。由于该审批权力不纳入系统监控中，使得在其受理之初，就可以被工作人员以提交手续不全为借口多番刁难，受理之后审批环节，由于没有有效监管，随意性大拖着不办。办事人员为了能够顺利办理审批不得已想方设法，滋生了产生腐败的土壤和空间；有的部门以工作人员无法适应新操作方法为由不采用信息系统，依旧采用原始老旧方式进行审批，为权力进行寻租。这些问题的存在，导致了电子监察系统的运行效率低下。

　　部门利益的驱使，加重了各部门之间的隔阂，更为紧迫的是加重了政府与公众之间的隔阂，公众会把一个部门的不作为、乱作为与整个政府形象划等号，会认为这是政府的整体行为，并且将此形象固化，就此损害政府形象。因此，政府各部门各单位一定要重视整体利益，不能因为局部的小团体利益而忽视了整体利益，应该为政府整体化解矛盾，排除潜在隐患。

　　（三）电子监察系统自身存在局限性

　　作为一种技术手段，电子监察系统自身存在局限性。目前，由于技术制约，我市的电子监察系统只是对各单位工作人员录入进系统中的事项进行监控，对于没有录入的事项则不能监控。也就是说，录入的主动权掌握在各单位工作人员手中，监察系统只能被动监管。正是利用系统技术上的漏洞，部分单位不愿进入电子监察，不愿意接受监督，害怕权力受到削弱，失去好处，所以对审批事项不及时录入系统，这就直接导致了监察失灵。

　　另外，电子监察系统是从传统工作方法向现代工作方法转变，是从被动的应付工作到主动的承担工作，个别窗口工作人员能力有限，业务素质不高，没有担当意识，有些工作人员只是临时工作人员和即将退休工作人员，工作热情不高，态度不端正，责任心不强，由于工作人员自身原因，不能熟练操作系统，又由于系统本身对于没有录入的又无法监控，受这种双重因素的制约，严重影响了电子监察系统的有效运行。

　　（四）监察范围窄，被监管对象有抵触现象

　　鞍山市行政审批电子监察系统并不是对全市所有机关工作人员的监察，所以导致各单位工作人员不愿接受监察，不愿进入中心工作。同时各单位"一把手",考虑本部门利益问题，主观上不愿派驻审批业务骨干到中心工作，这就造成了进驻中心工作人员审批业务骨干缺失，事业编制、临时聘用人员为主，影响了审批服务质量。

　　鞍山市行政审批电子监察系统运行以来，推动了政府部门工作效能的改进，提高了政府的执政能力，改进了政府的形象，有效制止了"暗箱操作",对推进行政体制改革、让权力在阳光下运行起到了积极的推动作用。

　　尽管鞍山行政审批电子监察系统取了一定的成绩，但是在日常运行过程中还存在着电子监察系统与部分单位业务管理系统融合难、窗口单位授权缺位等问题，主要是由于各系统数据接口不统一、政府各职能部门利益划设、电子监察系统自身存在局限性、监察范围窄，被监管对象抵触等原因造成的。

　　随着政府政务公开的有效开展，在职权上更加重视电子监察系统建设、机构设置更加合理、硬件投入力度加大、法规制度更加完善、公民参与度提高等等，相信鞍山在行政审批电子监察系统存在的问题都将得到解决。