农村学校布局调整政策问题研究引言

　　1 引言

　　1.1研究缘起。

　　2011年12月12日下午六时许，江苏徐州丰县发生重大校车事故。一辆校车在从丰县张后屯村开向孔庄村的路上，因乡村小道路面湿滑，校车侧翻滑入村间灌溉用的小河，造成小学生巧死8伤，让人深感痛惜。其实，小学、幼儿园校车事故的发生在近几年己经屡见不鲜，甚至面临常态化的趋势。在付出如此惨痛的代价后，校车安全问题终于受到政府的重视，走进了大众舆论的视野。我们知道校车事故的发生与驾驶员素质、农村道路状况和校车质量直接有关，但间接上却是因为农村小学布局调整政策的实施。不只是校车问题，学生翻山越岭去上学、农村学校大班额等现象，自也是由农村学校布局调整直接引起的。

　　2001年起，为优化农村教育资源配置，提高学校办学效益，农村小学开始摒弃"村村办学"的方式，对临近的学校进行资源合并，实行撤点并校。近十年来，中国农村经历了历史上力度最大的学校布局调整，且调整力度最大的是农村小学。

　　2000-2010年农村小学减少了22.94万所，教学点减少11.1万个。'由于部分地区盲目追求撤并的速度，大量不应取消的教学点被撤销。过度的学校撤并导致学生上学远、上学贵、上学难。而为了解决学生上学远问题，学校在资金不足、道路条件恶劣、校车质量低劣的情况下，'慌乱实行校车制，导致校车事故层出不穷。因农村小学布局调整导致的一系列社会问题，己经引起了大众和政府部门的高度重视，各种事故报道也见诸报端。

　　因笔者生长在农村，也深深感受到了学校布局调整对农村和农村学生的影响。

　　村小的消亡、越来越远的学校、校车实行的艰难，这些己经成为农村社会的普遍问题。农村学校布局调整作为一项对中国农村产生深远影响的教育政策，它对当今的农村社会产生了什么样的影响呢？对农村教育事业的发展又带来了怎样的影响？为了贯彻实施这项教育政策，我们又付出了怎样的代价？这样一个有着重大现实意义的问题引起了笔者的注意。

　　1.2相关概念界定。

　　1.2.1"学校布局调整".

　　《教育大辞典》中对"学校布局"的解释是，"根据教育规划确定的教育事业发展的目标和任务所制定的各级各类学校设置、调整和分布的计划。"1对于"学校布局调整"的含义，范先佐教授认为，农村中小学布局具体来说就是指，农村中小学在哪里办学的问题。但是学校在哪里办学不是永久固定的，而是要伴随着社会的发展、人口流动情况和公民教育需求，不断进行调整的。这个调整的过程不是一蹴而就的，它是一个循序渐进的过程。

　　周芬芬博士认为，中小学布局调整就是要打破既有的学校布局结构，实行学校合并，具体来说就是要将一些生源短缺学校的部分年级合并到其他学校，一般是将高年级进行合并，保留原有的低年级，实行部分校点撤并。

　　石人炳教授认为，中小学校布局调整就是对已有的教育资源重新配置，发挥教育资源的有效性，使在义务教育阶段生源不断减少的形势下，扩大学校规模，提高教育投资效益，提高教育资源的利用率。

　　从以上对学校布局调整的概念内涵来看，笔者认为：学校布局调整就是依据时代发展需要和公民的教育需求，对当前教育发展形势、地方经济、人口文化因素作理性审视，合理确定学校在地理空间上的分布。而农村小学布局调整是指在保证农村义务教育普及率的基础上，集中和整合现有的教育资源诸要素，改善农村学校办学条件，不断提高农村教育教学质量，实现农村义务教育的长远健康发展。

　　1.2.2"教育政策".

　　学界对教育政策的定义众说纷纭，有学者认为，教育政策是政府制定的在教育方面的方针、政策，是某一特定历史阶段国家社会发展的总任务、总政策在教育领域的体现。

　　有学者认为，教育政策是为了完成特定时期的教育目标和任务，具有教育法律或行政责任的组织制定的教育行动准则。

　　也有学者认为，"教育政策是一种有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为了实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。"从上可以看出，学者们对于教育政策概念的界定主要分为两种。第一类观点认为教育政策是公共政策中的一类专门政策，从公共政策的概念直接推演出教育政策的概念。第二类观点是把教育政策视为一个动态的发展过程，强调教育政策在实践中运行创生的过程性、动态性。

　　结合国内学者对教育政策的各种界说，笔者所理解的教育政策的含义是，国家教育部门和相关地方教育机构，根据特定时期的教育目标而制定的相关法规、方针、政策，用以协调不同教育群体之间的利益关系，指导人们的教育实践。我们在这里强调教育政策是一个由制定、执行、评价、调整等活动组成的多层次的顺序相接直至终结，并导向新政策活动的连续的复杂过程。教育政策是静态的文本叙述与动态的实践过程的总和，其本质在于调整教育利益。

　　1.3相关研究述评。

　　1.3.1农村小学布局调整政策制定的背景研究。

　　学者们从农村税费改革、城镇化发展、农村适龄儿童生源减少等方面分析了农村小学布局调整政策出台的背景。

　　第一，邬志辉认为，现阶段农村小学进行大规模布局调整的原因，主要是因为农村税费改革和教育管理体制改革。国家政府为解决"三农"问题，减轻农民负担，自2000年起开始在全国实行农村税费改革，取消农村教育集资和农村教育费附加。

　　这样，农村义务教育经费的主要来源被切断。在县级政府财力有限的情况下，县级政府希望通过对农村学校布局进行重新调整，合并部分农村小学，整合、优化教育资源配置，提高资源利用效率，减轻财政压力。这是国家对农村小学进行较大力度布局调整的重要原因。

　　第二，农村城镇化发展是对农村进行学校布局调整的美好蓝图。城镇化是当今世界社会发展的主流趋势，也是当前我国社会发展呈现出的重要趋势。城镇化已成为我国农村社会发展不可逆的趋势。随着农村城镇化的不断推进，城镇人口不断集聚。传统的村办小学、乡办初中的农村教育格局面临新的挑战，按照人口流动趋势，形成小学向乡镇靠拢的农村教育结构就成为适应城镇化发展趋势的必然选择。

　　第三，农村学生适龄儿童数量的减少是进行农村学校布局调整的直接原因。鉴于农村人口密度小，居住分散。随着农村学校生源的快速减少，原先村村办小学的格局开始受到挑战。

　　农村学生生源数量减少直接导致了农村小学的大规模撤并。此外，农民对乡村教育失去信心，并产生对优质教育资源的渴求，让他们超出自身经济承受能力送孩子进城择校，导致生源在逐年减少的乡村学校的学生更少，经费投入更少，教师编制更少。从而使农村教学质量越来越低，让学校走向了恶性循环的怪圈，最终走向撤并。

　　1.3.2农村小学布局调整方式和策略研究。

　　学者孙家振认为，对农村学校进行布局调整可以采用三种方式：一是适度集中，也就是对教育质量低、办学条件差、学生生源少的学校予以适当集中，但要以方便学生就近入学为前提。二是初中从完中脱出，因为初中、高中培养目标和教育层次不同，所以初中、高中要分离办学。三是九年一贯制，这一类学校多常见于经济相对发达、人口密度大、地处平原地区的乡镇。这种模式既可以明提高教育资源的优化配置和利用率，也与农村城镇化发展趋势相适应。

　　学者石人炳认为，人口因素对学校布局具有很大影响，因此要根据人口流动趋势来进行学校布局调整。对农村学校进行布局调整时，要首先根据现有人口分布状况和流动趋势，对教育网点进行科学规划。其次，通过把临近的小规模学校合并或将部分小学高年级转到农村城镇中心校的方式，来实现农村小学的合理布局，发挥集中办学优势。对于乡镇中心校，考虑到学生上学难问题，可根据当地交通和经济发展实际，实行校车制度或寄宿制学校。

　　华中师范大学"中西部地区农村中小学合理布局结构研究"课题组在对中西部地区农村小学布局情况调查之后，总结出农村学校布局调整可以采用四种模式，主要是完全合并式、兼并式、交叉式和集中分散式。根据笔者的调查，目前农村地区学校布局调整主要采用的方式和策略概括来说，主要有：撤并学校或教学点、将小学过渡为学点、保留原有学校或教学点、改扩建学校、新建学校等。

　　1.3.3农村小学布局调整政策取得的成效。

　　部分研究者认为，农村小学布局调整在实际中取得了显着成就，主要有：（1）农村小学布局调整采用合并、转移等方式，将一些规模小的、办学条件恶劣、师资力量缺乏的小学和教学点撤并，使有限的教育资源得以集中，学校条件得到改善，学生学习环境改善，也避免了分散办学导致的教育资源利用效率低下的问题。（2）提高了农村教师素质和农村小学教育质量。在农村学校布局调整中，通过全县范围内教师资源的重新配置，以及优秀青年教师的进一步补充，农村小学教师队伍质量得到进一步提高，城乡教育均衡、协调发展。

　　1.3.4农村小学布局调整政策存在的问题。

　　第一，农村小学布局调整政策决策问题。农村学校布局调整政策在制定时存在着一些问题。比如东北师大邬志辉教授探讨了农村学校撤并决策的程序公正问题。

　　他认为，农村义务教育学校的撤并、保留是一个教育行政决策问题，学校的撤并应该事先有一套依据的程序，严格按照制度规定来进行学校撤并。而现实中县级教育决策部门在农村小学撤并程序中，往往缺乏实际调研步骤，更鲜有征求村民的意见，让各方教育利益受影响主体参与讨论。大多数只是领导形式上巡查一番，开个会就直接决定学校撤并，决策非常轻率。

　　第二，布局调整后的寄宿制学校建设问题。从目前国家制定的相关政策来看，从中央到地方关于寄宿制学校建设的相关政策规定还太笼统，并没有具体建设标准和规格的规定，不具有指导性，导致政策在基层的执行力相当微弱。如2005年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》规定，补助寄宿生生活费资金由地方承担，补助对象、标准及方式由地方人民政府确定。可是对于地方人民政府哪个部门负责，标准如何确定，这些决定政策能否有效实施的关键因素没有做出很明确的规定。

　　第三，农村学生上学难问题。华中师大赵丹、范先佐认为，上学难问题主要表现为：上学距离增大；上学成本提高，主要是因为直接成本增加和机会成本增加；撤点并校引发辍学现象：隐形失学（到校率低，上学年龄推迟，上课效率低）、显性失学、辍学。

　　第四，学生上学安全问题。农村小学布局调整后，学生远距离上学或在学校寄宿。学生的安全问题更加凸显。学生的安全问题主要有以下几个方面：一是人身安全问题，主要包括上学交通安全，在校住宿安全，在校饮食安全，以及中心学校拥挤带来的安全隐患。二是健康安全问题，主要表现在学生营养不良，过早独立生活引发心理危机，缺乏生活上的照顾，影响身体健康成长；其中，引起社会舆论广泛关注的莫过于校车问题：校车事故的发生正面临常态化趋势，不仅造成巨大的家庭创伤，还严重影响社会和谐稳定。有学者认为，"政府应承担校车发展的主要责任；政府与市场是两种不同的社会资源配置机制，校车的属性决定了政府应承担校车发展责任。校车具有高安全性、公益性、高成本性（空载率高），校车的属性决定了单靠市场力量不足以保障校车产业的健康有序发展，政府应当在市场准入、标准设定、社会监管和财政保障等方面发挥重要作用，以弥补市场机制不足。"第五，布局调整后的教师问题。农村税费改革后，县级政府的财政压力普遍加大。而教师工资往往是一个地区财政支出的最大部分，于是各地普遍采用了以缩减教师编制为目标的多种措施以减轻地方财政压力。在经济利益动机驱使下，不少地方政府不顾当地教育发展的实际需要，强制撤点并校过度缩减教师编制，造成教师整体缺编问题严重；学科结构性短缺严重，部分学科教师富余，另一部分学科教师却短缺，如英语、音乐、体育、美术、计算机；班级规模过大；生活教师匮乏。

　　此外，随着学校和班级规模的增大，在不增加教师编制，甚至是清退代课教师的情况下，在校教师的工作压力增大。而且教师除了繁重的教学工作外，还要负责寄宿学生的生活管理工作，全天候工作。巨大的工作压力和精神压力让教师倍感疲惫。

　　第六，农民经济负担加重，不理解、不支持学校布局调整。从教育成本的角度看，撤点并校后学校的教育成本降低了，但对农民家长来说成本却增加了。其主要其主要是因为合并学校后许多学生因为要在学校寄宿，这样家长就要额外支付住宿费、伙食费、生活费、交通费等开销。这些支出对于不少贫困家庭来说，是难以承受的。

　　通过以上对有关学校布局调整文献的梳理，笔者发现，当前学者们对有关农村小学布局调整的研究深度还不够，主要是因为大多研究只是停留在对布局调整存在的问题进行描述，或是从总体上对布局调整的问题进行描述，或是对某一类问题进行描述，很少对农村学校布局调整的问题进行深层次剖析和解读。

　　在研究方法方面，研究方法单一，基本停留在描述性研究阶段。目前看来大多研究侧重在理论层面上进行研究，主要采用思辨的方法。就是一些实证研究也主要是采用问卷调查法，缺乏一种身临其境的现实感，缺乏对于农村地区学校布局调整全景式的反映。

　　在研究内容上，忽视对"沉默的大多数"的关注。这里沉默的大多数包括学生群体、农民群体和农村教师群体。社会的不平等导致了这部分教育弱势群体的存在，他们有自己的教育需求和利益，但却没进入任何文本，没有成为被关注的对象。忽视了这部分教育群体来研究问题，必定造成研究结论与农村教育现实的远离。

　　因此本文试图通过对目前农村小学布局调整的实地调查，采用半结构性访谈、观察等方法，了解农村小学布局调整的过程和后续面临的问题，以及学校布局调整对学生、教师、家长、学校和农村社会造成的影响。并尝试采用代价论这一理论视角，来分析农村小学布局调整政策在制定、执行过程中所付出的代价，从经济、政治、文化等方面来分析政策代价产生的根源，提出学校布局调整政策代价风险的防范控制、规避转化和利益补偿模式。

　　1.4研究意义。

　　农村小学布局调整问题是当下的热门话题，在这个问题上存在着诸多争论。研究者们从经济学、心理学、政治学等学科角度，对学校布局调整应该怎样调整和取得的效果进行研究。但甚少对学校布局调整政策所付出的代价进行系统分析，尤其是对教育弱势群体的关注更是极少。因此，本文从代价论的理论视角，立足于教育学科的自身独立性，探讨农村小学布局调整政策在制定和执行过程中所付出的社会代价、教育代价和个人代价，也即布局调整政策的负面影响，着重反映农村社会、教师、学生在布局调整过程中遭受的损失，以及他们的教育需求。从理论和实践中找到问题的根源，寻找减少代价的办法。

　　研究这一问题有着重大的现实意义。通过实地教育调查，深入研究这一问题，能够在一定程度上揭示学校布局调整政策对农村社会产生的影响，对布局调整政策的合理性和有效性进行检验，发现实际的布局调整中存在的问题，提出建议，寻找学校布局调整的更加合理、恰当的途径和方法。

　　研究这个问题也可能会带来理论的创新。本文利用代价论的理论视角，结合教育政策代价的相关理论，对农村小学布局调整政策进行代价分析，揭示代价产生背后的深层根源，提出教育政策代价的规避和补偿模式。在理论上丰富了教育政策代价分析的内容，昭示了教育公平在现阶段的具体内容、形式和水平。

　　1.5研究思路与研究方法。

　　1.5.1研究思路。

　　第一，选取河南X县的农村学校布局调整作为研究对象，实地调查学校布局调整的发展状况，包括学校调整的具体方式、调整前后的学校地理环境、学校规模、教师质量、学生数量、环境条件等一系列学校基本情况。阅读、分析与当地小学布局调整相关的政策文献档案，了解当地农村小学布局调整的过程。

　　第二，根据前期文献准备和当地小学的具体情况，分别设计教育局行政人员、学校校长、教师、学生的访谈提纲。然后深入学校进行访谈，灵活运用访谈提纲，针对学校布局调整的现状，了解被访谈者的内心真实想法，找到学校布局调整政策执行的问题所在，并不断完善访谈提纲。

　　第三，对访谈资料进行整理分析，同时结合代价论和教育政策代价的相关理论，提炼出农村小学布局调整政策在制定、执行过程中各方利益相关者所付出的代价，并尝试从文化根源、经济根源和政治根源等方面来分析代价产生的原因，最后提出现阶段农村小学布局调整政策代价的规避和补偿模式，以减少教育改革中的代价。

　　1.5.2研究方法。

　　第一，文献研究法。

　　阅读和分析与农村小学布局调整有关的政策文献，了解目前的研究进展。阅读有关代价论和教育政策代价的文献，寻找和提炼与本文相关的理论依据。同时分析与被调查地区学校布局调整有关的政策文本、地方教育"十一五"发展规划等原始档案，为研究提供事实依据。

　　第二，调查研究法。

　　访谈法：采用结构性访谈，设计访谈提纲。设计四种访谈提纲，分别对学校校长、教师、学生进行访谈。主要还是采用非结构性访谈，灵活、深入的就某些重要问题进行访谈，了解被访谈者内心的真实想法。

　　观察法：采用非参与式观察，对课堂和学生、教师群体进行认真的观察和积极的倾听，采用自然观察的程序，并尽可能的记录下相关的信息，为布局调整问题解释提供信息，比如学生群体和教师群体的价值观、情感、态度和行为等。