学校布局调整政策代价产生的根源分析

　　4 农村小学布局调整政策代价产生的根源分析

　　4.1价值窄化与偏见：农村小学布局调整政策代价产生的文化根源。

　　在教育政策活动中，价值问题具有特殊的核心地位。无论是教育政策的制定、实施还是教育政策的评价，都包含着人的价值取向。教育政策实质上是教育政策制定者在自身价值判断基础上所做出的一种集体选择或政府选择，它本身代表或蕴涵着政府对于教育问题和教育政策的一种价值选择或价值偏好，而这种价值选择或者偏好正是某些人为性教育代价产生的原因。

　　4.1.1将"学校效益"窄化为"经济效益".

　　"调整学校布局，提高办学效益",是农村小学布局调整的初始动力和目标。农村小学学生生源的减少，造成了教育资源利用率不高和资源短缺并存的矛盾局面。

　　于是在部分教育资源浪费与整体教育财政困难矛盾并存的背景下，地方政府希望通过扩大学校规模来降低生均成本，从而提高学校办学效益。显而易见，这里的学校"办学效益"基本上等同于学校"经济效益",即消除教育浪费，节约教育成本。这是一种经济理性价值取向，将学校效益窄化为经济效益。

　　经济理性的精髓就是在资源约束条件下通过资源的配置选择，寻求实现经济效用的最大化。农村学校撤并就是基于这样一种经济理性而进行的资源重新配置。农村学龄人口下降、班级规模过小，生均成本大幅增加的现实，使各级政府与教育行政部门将撤并那些小规模学校作为实现资源利用效益的最佳策略。这里经济效益的取得是靠学校规模效益来实现的。商业领域中一个被广为接纳的观点是，在一特定时期内，企业产品绝对量增加时，其单位成本下降，即扩大经营规模可以降低平均成本，从而提高利润水平。在工商业领域中被广泛应用的规模效益模式被应用于学校布局的调整过程中，导致了与村小撤并相呼应的大规模乡镇中心校和"大班额"的出现。

　　对学校经济效益的追求，是我国教育的惯性，也是现实无奈之举。但是，学校效益绝不仅仅只包括经济效益，此外还有社会效益、文化效益、政治效益等，而往往教育的社会效益、文化效益才是学校的根本效益。当强大的工商业价值观对教育领域进行渗透时，对教育成本的核算成了教育的重要组成部分，节约教育成本、提高教育效率成为了学校的重要工作。教师课时量增加、班级规模扩大、学期周数延长成为教育节约成本的首选途径，而正是这些措施导致学校在本质上越来越非人性化。因为教育首先是与人有关的，学校效益的根本对象应该是人--学生。衡量学校办学效益的指标应是学校培养出来的学生的"质量"和数量，而不是学校节约了多少资金。而这里的学生的"质量"也绝不仅仅是指学生的成绩、学校的升学率，它应是一个深思熟虑的、哲学的定义，至少包括学生品德、处事能力等。其实，学生为学校、社会带来的效益是无法测量的，起码在学校学习期间难以测量，因为人的培养是一个长期过程，效益的显现也是无法预测的。

　　对学校经济效益的追求与崇拜，实质上是在教育领域不加选择地运用了商业价值观和实践方法，而没有考虑或很少考虑教育的主旨和目的，向经济压力屈服，把注意力集中在节约成本的技巧上。不可否认，将某些适合学校工作的商业实践引进来是合情合理的，但它们只是达到目的的手段，目的是为我们的学生尽可能地提供最好的教育。若把经济效益当做了目的，我们的学生教育就必然会受损。

　　如果教育部门追求的是"以最低的成本获得最好的教育",将重点放在"获得最好的教育"上，而不是放在"最低成本"上，那么我们就不必付出这么多的代价。

　　而现实往往是教育问题次于经济问题，当工商业的价值观渗透在教育者的思想和行动中时，无数个教育决策都是在经济而非教育的基础上做出的。教育没有既经济又容易的途径。

　　4.1.2存在"城市中心"价值偏见。

　　在国家户籍制度、税收制度和社会保障制度等因素的作用下，形成了我国城乡"二元分割"的社会形态。城乡二元结构是世界发展中国家普遍存在的一种历史现象。我国在过去高度的计划经济体制下，为加快工业化建设，国家运用各种行政手段，从社会各方面特别是农村集中有限资源，形成工业和城市建设的资金积累。这些措施虽然在当时具有历史必然性，使我国在不太长的时间内初步建成了比较完整的工业体系，但社会发展却为此付出了巨大代价--中国城乡严重分割。这种二元社会结构的形成，是"城市中心"价值取向生成的必然基础，也使得迄今为止我国一系列社会经济和教育发展政策，都打上了城市偏向的深深烙印。

　　这种"城市中心"价值取向和思维模式渗透到教育领域中，使得国家教育政策优先满足和体现城市人的利益，以城市社会和居民为出发点。这种取向体现在教育资源配置政策上就形成了先城市后农村，以城市为中心，以农村为外围的资源配置路线。农村小学布局调整过程中教育资源严重向城镇学校倾斜，主要体现在以下两个方面：

　　一方面，在显性资源配置中实行"城市优先".在撤点并校中，一般都会将合并后的中心校设在城镇上，并投入仅有的人力、物力、财力对中心校进行硬件和软件上的配置，而农村学校和教学点则是作为被放弃的"教育阵地".农村小学撤点并校最诱人的宣传是让农村孩子和城里人一样享受到优质的教育资源，以此来促进城乡教育均衡发展。那为什么优质教育资源不能到农村中去呢？为什么吃亏的总是农村孩子呢？其实，中国八十年代以来提倡"人民教育人民办",由村民和地方政府（县、乡、村）合作集资建造了很多村校。地方政府和当地农民投入了大量的人力和财力来建设自己的学校，尤其是在社会各方力量的资助下建成的希望小学，教学设备齐全，学校环境优美。但由于撤点并校，这样好的农村学校被废弃不用，或廉价出租，都造成了教育资源的极大浪费，更无法对资助学校建设的社会团体和爱心人士交代。

　　另一方面，在隐形资源配置上秉持"城市倾向".这是中国教育的一个通病。无论是在教材的编制、课程难度，还是考核标准的制定上，主要是以城市学生的学力和生活环境为依据的，忽视了城市和农村学生在教育背景、家庭环境、文化氛围上的巨大差别。撤点并校以后，学生远距离上学，离开了从小生长的乡村和熟悉的村小，他们要重新去适应城镇这个陌生的环境。他们在学校被灌输的价值观是"农村是落后的",教师画给学生的远景和学习的动力是离开农村。这是一种根深蒂固的"城市中心"价值偏见，也是教师自己意识不到的、内隐性的观念渗透，往往也是最可怕的。

　　农村学校撤并的支持者就内隐地包含着农村教育向城市化统一的假设。工业化、城市化是现代社会发展的象征，而农业化、乡土化则被视为落后的、需要被改造的。

　　于是，城市化的教育模式被完全移植到农村，要实现具有合理规模的班级教学，要统一学习现代城市取向的课程，要培养工业化建设所需要的人才。在追求城乡教育一体化的过程中，与其说是追求"城乡教育一体化",不如说是"城市教育对乡村教育的同化",农村教育的特殊性与独特性被完全抹平。农村学校被塑造成了为城市选拔人才的基地，由此农村学校自然不需要散落在乡间，自然不需要具有乡土文化气息的小规模教学。而正是在这种"城市中心"价值偏见的诱导下，农村小学布局调整出现了学校大规模"撤离"农村的现象，农村教育渐行渐远。

　　4.2层层剥减的教育经费：农村小学布局调整代价产生的经济根源。

　　教育经费的逐步增加是教育事业发展的基础，通俗的说，教育是"砸钱"的事业。而教育投入不足一直是制约中国教育事业发展的"软肋".其实，早在1993年中共中央和国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中就提出了，到2000年年末，财政性教育经费占GDP的比例达到4%.国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的指标是世界衡量教育水平的基础线。2010年全国财政性教育经费支出占国内生产总值的比例为3.66%.这是一个早应该达到却一直没有达到的目标。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出：要逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，到2012年达到4%.2012年我国首次实现全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算，这一变化反映了国家对发展教育事业的重视和决心。

　　相比于"没有钱",更难解决的是"怎样花好钱"的问题，把有限的教育经费用在"刀刃"上。我国的教育经费，一方面固然长期存在着"投入不足"、"严重匮乏"的根本缺陷，另一方面也存在有限的教育经费使用结构不合理、效益不高、浪费严重的弊端。比如在教育投入结构和比例上，初等、中等、高等三级教育结构失调。

　　为实现国家现代化的目标，我国将教育发展的重点放在高等教育上，中央政府的教育投入较多的投向直接快速产生经济和科技效益的高等教育领域。于是出现了高等教育急剧膨胀，初等基础教育相对萎缩的状况，这一面貌至今未有实质性地改观。

　　不仅如此，在基础教育领域内，有限的教育投资过多集中于城市，农村教育投资相对匮乏。因笔者正参与武汉市某小学的一项课题研究，关于如何建立具有本校特色的学校课程体系，也就是怎样让教师教得更好，学生学得更好。此时的学校建设已经从硬件配备转移到"软件建设"上。而同时笔者调查的农村小学却面临着校舍整修、危房改造亟待解决的问题。这一鲜明对比，让我深有感触。当城市小学在忙着树立学校品牌、寻找学校特色的时候，农村小学却在想着怎样多争取点钱，把危房改造一下。这就好比城市小学已经奔小康，甚至达到富裕的时候，我们的农村小学却还挣扎在温饱线上。不得不说，教育是一把尺，度量经济，度量社会。

　　经过了层层剥减的教育经费，下达到县级政府后，依然面临着城乡投入不公的问题。2001年至今，农村义务教育"实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制".从全局上将农村义务教育的投资统筹主体，由乡提升到县，使农村义务教育投资主体发生上移，实现县域教育统筹规划发展。但是在广大中、西部地区县级政府的实际财政能力还很低，再加上2000年取消了农村教育集资和农村教育费附加，县级财政更是每况愈下，难以支撑庞大的义务教育开支。所以，在有限的教育经费和保持义务教育发展的矛盾境况下，以县为主的学校布局调整，开始了撤点并校的进程。以河南X县为例，X县义务教育学校布局调整始于2007年，具体学校调整主要根据《X县义务教育学校"十一五"布局调整规划》和《X县义务教育学校"十二五"布局调整规划》这两个文件来进行。

　　X县学校布局调整过程中的一大趋势，就是教学点的增多，看起来有违撤点并校政策。但其实，这是因为X县的农村小学布局调整主要采用将小学高年级合并到乡镇中心校，低年级保留，将小学过渡为教学点的策略来进行学校调整。与农村小学撤为教学点相对应的县城小学的大规模修建。比如在《X县义务教育学校"十二五"布局调整规划》中写到，"'十二五'期间，规划新建小学9所，迁移小学4所，撤销小学13所，撤销学点15个，小学撤为学点28个，学点升为小学3所。"其中新建小学8所为县城小学。所以，X县基础教育呈现出农村小学日益衰落和县城小学蓬勃发展的局面，这也是一个具有普遍性的趋势。

　　在谈到农村小学教育发展的艰难时，教育局的一位工作人员说："因为教育经费有限，为了平衡各学校，只能利益均沾，每个学校拨一点款，每个学校都能建一点，但今年建了，明年甚至后年就没有份了。这样导致每所学校都建不全，每所学校都存在很多问题。"让人堪忧的是，在有限的教育资源上，不仅减少农村小学的教育投入，将小学变为学点，而且还从全区选拔优秀教师用以补充城区薄弱学校，减少择校现象，这样势必造成农村优秀教师的外流，让本来就脆弱的农村教育雪上加霜。

　　总之，层层剥减的教育经费和城乡分配不公，是农村教育和农村学生付出巨大代价的经济根源。

　　4.3教育制度供给不平衡与缺失：：农村小学布局调整政策代价产生的政治根源。

　　教育制度是一种重要的资源，目前众多的教育不公平问题最终都可以还原为制度问题，一方面，许多教育不公平问题本身就是制度缺乏或不健全造成的，另一方面，几乎所有的教育不公平问题最终都可以通过制度来调节。教育制度城乡供给不平衡和相关配套制度的缺失，是教育政策代价产生的政治性根源。而教师制度供给不平衡与缺失是农村小学布局调整政策代价产生的重要政治根源。

　　4.3.1师资配备标准城乡不平衡。

　　农村小学教师缺编问题和教师老龄化问题一直是我国农村基础教育的"顽疾",尤其是在学校布局调整后，由于部分政策性原因，农村优秀教师、青年教师外流，教师缺编问题更是严重。从根源上来分析，我认为，这一历史问题主要是因为城乡义务教育阶段实施不同的师资配备标准而导致的。在2001年由国务院办公厅颁发的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》中规定，按照在校学生数量核定中小学教师编制。小学阶段师生比，农村是23:1,县镇是21:1,城市是19:1.从中可以看出，城市的师生比要小于农村，这实际上是非常不合理的，是一种偏向城市的标准。因为该编制主要是依据学生数量来核定教师数量，但就农村学校而言，由于人口居住分散，人口密度远小于城市，加上交通不便等因素，农村学校尤其是小学，其规模大多是十分有限的，因此，师生比例应该是更小而不是更大。

　　该编制过于强调学校规模效益，对农村学校学科教学的实际需要以及偏远地区学校和教学点对教师的特殊需要缺乏充分考虑。如果按照当前的师生比标准来对农村小学配备教师的话，许多农村学校都无法保障每科都配有一位专门教师，根本无法保证学校的正常教学。地方教育行政人员为了解决这一问题，对部分学科教师实行"流动制",特别是英语、音乐、美术等科目，也因此出现了"流动教师"群体。

　　比如，X县陈鹏乡中心小学辖设六个教学点，教学点的英语老师实行流动制，由支教大学生担任流动英语老师，每天去不同的教学点上课。教师流动制在一定程度上解决了教师学科结构性短缺问题，但也是现实无奈之举。

　　流动的教师，上午可能在这一学校，下午就可能去了另一所学校。师生之间仅轻触一下就各自离开了，匆匆忙忙。专业背景不相符、教学水平有限的支教大学生根本无法保障学校教学质量，导致城乡教育差距越来越大。人们对农村教育的失望和对优质教育资源的追求，使农村学生生源人为减少，从而引发了农村小学撤点并校的出现。

　　4.3.2布局调整后教师相关配套制度的缺失。

　　农村小学布局调整这一说法最早是在《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发[2000]7号）中，作为各地方政府进行税费改革时的配套措施而提出来的。在"精简乡镇机构和压缩人员"这一配套措施中，提出了适当合并现有的乡村学校，对教师队伍进行必要的整顿和压缩。正式提出农村小学布局调整的中央文件是2001年国务院发布的《关于基础教育改革与发展的决定》（国发[2001]21号），《决定》提出要完善教育管理体制，"因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学，初中相对集中，优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。"2003年，财政部总结了几年来各地在中小学布局调整的资金管理和分配当中存在的问题，制定了《中小学布局调整专项资金管理办法》。并相应下达了《财政部关于印发<中小学布局调整专项资金管理办法>的通知》（财教[2003]47号），通知中对中小学布局调整的专项资金的设置原因、补助范围、主要用途等做出了具体的管理办法规定，明确规定"布局调整专项资金主要用于支持标准化、具有示范效应的中小学校的改扩建和教学用图书、仪器设备的购置，不得用于偿还债务或挪作他用。"为实事求是地做好布局调整工作，保障农村义务教育健康发展，教育部于2006年关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作发了专文通知，对于布局调整工作做了具体指导、部署，要求各地政府和教育行政部门要严格按照实事求是、稳步推进、方便就学的原则实施农村中小学布局调整；要进一步加强寄宿制学校的建设和管理；切实做好政策宣传工作，不得简单从事，强行撤并。

　　以上几个文件通知是政府在农村小学布局调整方面总的纲领性文件，各省市也制定了具体的学校布局调整规划。比如，2010年12月，河南省教育厅制定的《关于进一步推进中小学布局调整的意见》，是为贯彻落实全国教育工作会议和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》精神，进一步推进河南省中小学布局调整的地方文件。其中在教师职工方面强调："实施中小学布局调整后，各地要按照"总量控制、城乡统筹、结构调整、有增有减"的原则，合理调配安置中小学教职工。

　　在同一县域内对中小学教职工编制互朴余缺，对中小学布局调整撤并学校的校长和教职工要统筹考虑、统一调配，符合安置条件的要及时安置，不符合条件的要通过培训、转岗等办法，及时妥善安排。要进一步完善中小学教职工编制动态管理机制，严禁空编不补和挤占、挪用、截留教职工编制。"从上可以看出，有关农村中小学布局调整的政策文件中，无论是中央政府的纲领性文件，还是地方政府的具体通知，对农村学校布局调整后贫困地区教师宿舍建设方面都没有提及，主要关注点还是放在寄宿制学校的建设上。在教育资金上，也没有教师宿舍建设的专项资金。农村小学布局调整政策在相关配套制度上严重缺失，尤其是教师方面。

　　据笔者了解到，大部分合并后学校是没有专门的教师宿舍的，学校条件较好的也只有学生宿舍。而农村学校布局调整后，学生的转移伴随着教师的流动，部分教师被调到乡中心校教学。因为部分教师离家较远，不得不平时住在学校。而学校却没有建设教师宿舍，只得将教室改为教师宿舍。比如，在陈鹏中心校，将教室用木质隔板隔开，改为教师宿舍。宿舍条件非常艰苦，没有水，没有厕所，冬天没有暖气，学校提供的只有一张床。在如此恶劣的条件下，不管什么原因使这些老师坚守了下来，他们对农村教育的贡献是值得我们尊敬的。

　　X县教育局郝老师在谈到这一问题时说，"国家在进行学校布局调整规划的时候，没有把关注点放在学校相关配套设施的建设上，只是兴建了教学楼、围墙、门房、厕所等基础设施，而对教师宿舍、学生宿舍和食堂等相关设施却没有关注到。因而导致吸引不了新教师，优秀教师也留不住。所以，国家政策在某些程度上还是太草率，把问题想的太简单。"因此，布局调整后教师相关配置制度的缺失，是导致师资力量短缺和大班额现象出现的重要原因。

　　毋庸置疑，教育质量的提高，教师是关键。如果无法吸引到新教师，优秀教师又大量外流，老教师又即将退休，那么农村教育将面临前所未有的严峻情况。农村教育的存在都将面临挑战，更不用说长远发展。