农村小学布局调整政策代价的规避与补偿

　　5 农村小学布局调整政策代价的规避与补偿

　　教育政策代价是一种不依人的意志为转移的客观的、必然的存在。无论在哪种社会、哪个教育发展阶段都会存在着这样那样的代价现象，教育政策代价伴随着教育发展的始终。但是我们对待教育政策代价并不是被动接受、束手无策的，代价的大小是可以控制的。具体来说就是，对人为性代价尽可能规避，对必然性性代价尽可能使其最小化，并对教育利益受损群体加以补偿。

　　5.1提高农村小学布局调整决策的民主性和科学性。

　　第一，建立民主参与的决策制度。

　　撤并还是保留学校是一项敏感度极高的决策议题，也是一个多元教育利益群体博弈的决策过程。学校的撤并直接关系到村民的教育利益和需求、教师的工作环境、待遇和学生的切身利益。而在现实中，学校的存留往往取决于乡中心校校长的"一言堂",村民、教师和学生只是政策的被动接受者。在决定学校撤并的决策过程中，村民、乡村教师和学生并不是利益无关者，他们的教育利益和需求必须被纳入决策程序中。其实，从根本上来说，保障广大公众能够充分参与决策过程的关键在于转变政府行政方式。由于我国社会长期存在对农民政治权利的漠视，农民在当前我国的农村政治生活中处于弱势地位。农民作为弱势群体，其利益诉求常常不能通过有效的途径得以表达和满足，而政府官员却常常以牺牲农民利益为代价优先保护和满足自己的利益。在这场实力悬殊的政治博弈中，农民常常扮演利益受损者或牺牲者的角色，地方官员也已经将此作为行政的当然逻辑。在学校布局调整中，不少地方政府对村民的意见缺乏足够的尊重，村民的话语权和正当利益难以保证，为此村民不得不采用上访、请愿等方式来与政府抗争。

　　因此，为保障农村小学布局调整政策的合理性和有效实施，必须转变政府官员的行政方式，尊重村民，正视村民的政治权利和教育利益诉求，建立民主参与的决策制度。村民不是愚昧无知者，他们有权利也有资格参与学校撤并决策。

　　第二，建立科学的决策方式。

　　在地方农村学校布局调整过程中，对学校布局调整的规划大多是凭经验来制定的，而这种建立在个人或群体经验基础上的教育决策是产生人为性代价的主要原因。

　　因为个人的经验往往受到价值偏好、信息不完全等认识的局限，容易造成决策者的判断失误。因此，教育决策必须由传统经验决策转向现代科学决策。

　　建立科学的决策方式是避免教育决策违背教育规律、增强政策可行性的重要途径。在学校布局调整规划的制定中，避免简单把学校规模、学校服务人口、服务半径视为学校撤并的核心指标，硬性的根据这些指标去规划学校布局。而应该从学校实际的自然地理环境、交通条件、家校距离等条件出发，从教育的人文价值上考虑学生的身心发展、学校与农村的关系、教育质量等因素，由量的指标转向质的指标。

　　尤其是对未来学龄人口的科学预测，是决定农村小学布局调整是否合理的重要条件。

　　现在大批农民工进城务工和农民工子弟学校的建立，使得农村学校生源急剧减少，村小撤并。然而随着农村经济的发展和城市人口饱和，农民工回流，农村孩子又将面临无学可上的局面。

　　5.2重新定位农村小学布局调整政策的价值立足点。

　　第一，从经济本位回归教育本位。

　　教育不是生意，学校亦非工厂。教育领域中出现的问题要采用教育的思维，而非经济的方式加以解决，否则会导致教育越来越非人性化。以撤点并校为主的农村小学布局调整实际上是在教育效率面具掩盖下的节约成本，将教育改革的成本转嫁到村民身上，使农民、农村教师和学生等教育弱势群体付出了巨大的代价，也使农村教育饱受打击。我们对农村小学布局调整的简单操作和盲目实施，使得教育问题层出不穷，老问题没解决，新问题又出现。国务院办公厅为此于2012年9月下发了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，提出要"坚决制止盲目撤并农村义务教育学校","在完成农村义务教育学校布局专项规划备案之前，暂停农村义务教育学校撤并".

　　农村小学布局调整走到现在，已使我们深刻认识到不能再站在经济的立场上来解决教育问题。教育有它自身独特的教育原则、教育方式和方法，有它发展的特点和需要，解决教育问题不能背理了教育的主旨--培养身心健全的人。因此，我们必须明确学校布局调整的最终目的是农村教育的健康发展，办好人民满意的教育，而非简单的村小撤并和压缩。农村小学布局调整规划的制定要充分考虑学生的年龄特点和成长规律，遵循教育自身独特的规律和特点，制定农村义务教育学校布局专项规划，并区别于社会事业发展规划。教育不能再只当做社会事业发展规划的配套措施而被规划。

　　第二，摒弃"城市中心"立场。

　　通过农村学校布局调整来实现城乡义务教育均衡发展，是我们的美好愿望。城乡教育均衡发展，应是城市教育与农村教育的协调发展，而不是要将农村教育办得与城市一样，或者干脆把农村学生都转移到城镇从而达到均衡。这样一种通过缩减农村学校比例、扩大城镇教育规模的均衡，其本质就是一种以放弃农村为代价的、虚伪的城市中心主义。农村小学布局调整使原本应该着眼改善乡村教育机构和提高乡村教育质量的学校布局活动异变为少数优质学校扩充生源的行为。为了使农村孩子与城里的孩子享受到相同的优质教育资源，而让他们从农村到城镇学校寄宿。从根本上看，仍然缘于我们无法抗拒应试教育这架威力无比的教育机器，是我们对教育目的的根本性误解。所以，要实现城乡义务教育均衡发展，必须通过摆正教育立场，大力发展农村教育来实现均衡，而不是放弃农村教育。

　　而农村教育也绝不是对城市基础教育的简单复制，为了分数过度消耗着学生的精力。城乡教育的均衡发展应是不同模式、不同类型教育的均衡发展。农村教育的目标应是培育乡村少年对乡村社会良好的情感依恋和对乡村生活的基本自信，同时，又不拘泥于乡土，有开阔的胸襟，能积极接纳外来文明的冲击和对城市生活的灵活适应。简单来说就是，使农村学生能够"离得开"、"回得来".

　　5.3对农村小学布局调整政策受损者的补偿。

　　第一，保障农村小学、教学点的经济投入。

　　要想保障农村基础教育的健康、持续发展，对教育的经济投入是必须的。虽然社会舆论一直呼吁应加大对农村教育的投入，但是要做到保障农村小学教育和城镇教育平等的经济投入已是不易，更不用说加大投入。在不平等的经费投入机制下，农村小学和教学点面临着前所未有的严峻挑战，恶劣的教学环境，越来越少的学生和教师。因此，现阶段发展农村基础教育的关键是建立健全农村小学、教学点的长效投入机制，尤其是建立起以省、市政府为主的投资体制，加大转移支付力度。

　　在农村小学布局调整中，不能将注意力全部放在城镇中心校和寄宿制学校的建设上，任村小和教学点"自生自灭".目前国家也意识到这个问题的严重性，在《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》中强调："提高村小学和教学点的生均公用经费标准，对学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费，保证其正常运转。"不仅在教育经费上要保证村小和教学点的正常运转，而且要在教师政策上保障村小和教学点教师待遇和职业发展前景。"研究完善符合村小学和教学点实际的职称评定标准，职称晋升和绩效工资分配向村小学和教学点专任教师倾斜，鼓励各地采取在绩效工资中设立岗位津贴等有效政策措施支持优秀教师到村小学和教学点工作。"重视村小和教学点教师良好氛围的营造，吸引当地年轻教师长期任教。

　　第二，建设农村学校教师周转宿舍。

　　建设农村学校教师周转宿舍是解决长期在农村任教、距家较远、学校住宿有困难的教师住宿问题的重要途径，也是解决农村义务教育阶段学校特岗教师、支教和交流教师（包括大学生志愿者异地交流教师和顶岗实习师范生）短期住宿问题的有效途径。农村优秀教师外流的重要原因之一便是学校教师住宿问题无法得到解决，因此要想保障农村教育的健康发展，提高农村小学的教育质量，必须努力改善边远艰苦地区农村学校教师工作和生活条件，吸引和留住优秀人才在农村长期从教、终身从教，稳定农村教师队伍。

　　虽然国家还没有制定相关的政策和措施，但地方政府已经认识到问题的紧迫性。

　　其中，河南省教育厅在《关于编制边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍建设规划的通知》中就教师周转宿舍建设内容作出了明确规定："支持教师周转宿舍土建、水暖等配套设施建设，以及进行简单装修和配备基本生活用具。基本生活用具主要包括床、衣柜、书桌椅、必备灶具等。在建设方式上，包括整体新建；对学校现有校舍进行改扩建；重点支持利用中小学布局调整后富余校舍改扩建周转宿舍。"第三，建立农村校车制度。

　　农村小学布局调整造成的学生上学远问题，政府必须予以重视、加以解决。实行校车制度，既可以节约学生上下学时间、又可避免过早寄宿对学生心理健康发展的消极影响。因校车具有高安全性、高成本性等特点，校车的属性决定了单靠市场力量不足以保障校车产业的健康有序发展，政府必须予以介入，承担起校车发展的主要责任。但在我国现阶段，由国家为中小学校车全部买单也是不现实的，必须由国家、地方和家长共同承担校车及相关费用，这就出现了方便学生上下学和不增加家长经济负担的矛盾。要解决这个问题不是一个方案、政策就能解决的，需要地方政府根据自己的实际条件和现状，考虑到学生家长的实际经济承受能力，智慧地加以解决。地方政府可以通过增设农村客运班线及站点、设置学生专车等方式，满足学生的乘车需求。地方公共交通不能满足学生上学需要的，要组织提供校车服务。

　　同时严厉查处校车超员和疲劳驾驶等违法行为，切实保障学生的人身安全。必须坚决制止使用三轮汽车、拖拉机以及报废车等车辆接送学生。推行校车制度是政府补偿农村小学布局调整中利益受损者之必然选择。