“零就业家庭”的援助对策建议及模式探讨

　　第 6 章 "零就业家庭"的援助对策建议及模式探讨

　　本文从心理援助和就业援助两个方面的探讨"零就业家庭"的援助对策。

　　6.1"零就业家庭"的心理援助。

　　"心理援助"一词通常用于受灾人群在重大灾难后的心理调适和心理恢复。

　　对于一个家庭而言，全部成员都失业了或者家庭内部因失业问题进一步发生了变故，这些影响可谓是"灾难性的",此时，每个成员必然会出现不同程度的心理问题。基于这一点，笔者认为，对"零就业家庭"成员进行心理援助是十分必要和重要的。贾晓明教授认为，心理援助是指"重大灾难后对受灾人群所提供的应对因灾难引发的各种心理困扰、心理创伤，以及逐步恢复正常心理状态的所有心理帮助的途径与方法。"[1]

　　参照这一概念，本文认为"零就业家庭"的心理援助是指：在遭受重大失业灾难或因失业引发的家庭变故后对"零就业家庭"成员所提供的应对因失业和较长时间无法再就业或者家庭变故引发的各种心理困扰、心理创伤，帮助其逐步恢复到正常心理状态的所有心理帮助的途径与方法。

　　6.1.1 心理援助的重要性。

　　零就业家庭成员长期面临着生活和心理两方面的困难，诸如收入极低、家庭负担重、缺乏就业技能等生活方面的困难是显而易见和相对固定的，然而，源自心理方面的负性情绪和各种消极心理通常不那么明显而且在不断变化之中。物质方面的援助只能解决一时之需，心理方面的援助也是必不可少的。严重并且持久的心理问题，可能诱发一些精神疾病和精神偏执，最终对个人、家庭和睦与完整、社会和谐稳定带来更大的不幸与负担，因此，对"零就业家庭"成员进行心理援助显得尤为重要，有效减少和解决他们的心理问题，不仅能使其再就业工作事半功倍，也能够有效预防因不良心理问题引发的破坏社会稳定的违法犯罪行为。因此，关心"零就业家庭"成员的心理健康问题是社会救助和劳动保障的基本任务，也是社会进步的重要标志。通过心理援助使"零就业家庭"成员的不满情绪得到及时调节和释放，通过心理援助使他们重新树立生活信心和找到正确的定位。

　　6.1.2 心理援助的内容。

　　针对零就业家庭成员的心理援助主要包括失业短期内的心理危机干预和失业长期的心理重建两方面。

　　心理危机干预是针对家庭成员因突然失去一份稳定的工作、经济来源被切断或因失业引发的家庭破裂等重大生活变故，情感上一时间无法接受，很快开始感到焦虑、不安、痛苦甚至绝望等不良情绪和其他心理问题，为了防止这种不良情绪和心理问题的爆发和不受控制而产生更严重的后果，需要对零就业家庭成员在失业发生不久后即介入心理干预，进行应急性的疏导和救助。

　　失业发生一段时间后，家庭成员在经历了心理危机和一定程度的就业尝试后仍然无法再就业，随着这种无业状态的持续，家庭成员的心理冲突较之刚失业时已发生了较大的变化，不仅出现了新的问题，而且不良情绪和心理也变得更加持久和顽固。这时就涉及到对零就业家庭成员的长期的心理重建，通过一系列切实的努力转变其陈旧的就业观、恢复社交意愿、扩大社交范围，提高参加社会工作的积极性，重拾对生活的信心。

　　6.1.3 心理援助的途径。

　　针对零就业家庭进行的心理援助主要通过政府、非政府机构和失业人员自身三个途径实施。

　　一、政府是"零就业家庭"心理援助的主导者。

　　政府牵头在再就业服务体系中加入心理援助的内容，在就业与社会保障机构中设置专门的心理援助岗位，建立对失业人员和零就业家庭实施心理援助的专业人员数据库，组织编写《失业人员心理援助指导手册》，组织开展各类针对失业人员和零就业家庭的宣传、讲座和培训等。

　　二、非政府机构是"零就业家庭"心理援助的支持者。

　　主要依靠社区具体掌握每一个"零就业家庭"成员的心理状况，一个家庭建立一份档案，充分调动和发挥以社会工作者协会和心理服务志愿者协会为代表的多个社会团体的积极作用，形成社会援助的网络，调动、整合、运用社会资源，协助其处理与周围环境的关系，从而改善家庭成员的心理状况，减少因心理问题引起的其他家庭问题和社会问题。具体做法例如一对一的个案心理辅导，宣传教育、组织群众性活动、开展社区工作、深入家访等。

　　三、自我心理调适是"零就业家庭"心理援助的必要补充。

　　面对失业带来的巨大生活压力和心理负担，零就业家庭成员必须学会自我心理调适， 提高和增强自身应对挫折的心理能力。首先要正视自己。不自暴自弃，学会看自己身上的优点，给自己以积极的心理暗示；总结经验和教训，冷静地从自身寻找失业原因而非一味的抱怨用人单位和社会不公，并将其作为从事新工作时的借鉴，以免重蹈覆辙。其次要正视外在变化。面对市场经济的变化和市场竞争的压力，要努力克服危机感和恐惧感，尽量冷静地面对现实，实事求是地接受现实改变和自身差距，及时转变观念，思考和分析现状、重新计划生活、预测可能面临的危机，做好充足的思想准备，积极营造和睦团结的家庭氛围，思想和行为上更加严格的自我管理和约束，不做放任不良情绪和心理随意发展的傻事。

　　6.2"零就业家庭"的就业援助。

　　6.2.1"零就业家庭"再就业存在的困难。

　　"零就业家庭"再就业难主要是因为存在以下因素：一是就业观念落后；二是缺乏就业技能；三是就业信息不灵通；四是缺少再就业所需资金；五是再就业缺少政策扶持。

　　6.2.2"零就业家庭"的就业援助需要注意的几个基本问题。

　　一、"零就业家庭"的就业援助是一个系统的、动态的工程。

　　这项系统工程的完成需要以政府的强力为主导，充分借助和发挥非政府机构、社会资源的力量作为重要支持，"零就业家庭"成员自身的不懈努力也是必不可少的。同时，"零就业家庭"的就业援助还是一个动态工程。

　　二、社区是对"零就业家庭"实施就业援助的重要阵地。

　　社区在解决"零就业家庭"就业问题上发挥着越来越重要的作用。一是社区能够切实掌握"零就业家庭"的就业和生活状况；二是社区是政府就业帮扶政策的重要执行者；三是积极的社区文化建设对"零就业家庭"有重要帮助作用；四是社区经常组织多种形式的就业培训；五是社区本身能够创造灵活多样的就业机会。因此，社区是对"零就业家庭"实施就业援助的重要阵地。

　　三、"零就业家庭"的就业援助目前仍存在诸多问题。

　　一是"零就业家庭"的摸排、登记工作不牢靠，动态管理措施也不够完善；二是就业稳定性不足。三是服务体系不够完善。在"一对一"服务、互联网平台"信息化管理"和服务的专业队伍建设等方面存在不足，如缺少心理咨询、就业培训等人才储备。四是对"零就业家庭"的就业援助缺少法律支持，现有关于就业援助的立法多以国务院各部门规章、办法、通知、意见等形式出现。相关的政策性文件占就业援助规范性文件的绝大多数，而缺少专项立法。

　　6.2.3"零就业家庭"的就业援助对策。

　　根据就业援助实施的不同主体、保障就业实现的不同环节，笔者将"零就业家庭"的就业援助对策概括为三个方面：社区援助、政府援助和立法援助。

　　一、社区援助。

　　社区援助是主要依靠社区工作者在社区内对"零就业家庭"成员的就业观念、技能和信息三个方面进行的援助。

　　（一）、搞好培训，解决就业观念和就业技能的问题。

　　对"零就业家庭"开展就业培训应做到以下几点：一是免费培训。政府应从公共财政资金中拿出专项资金对他们进行免费培训，以减轻他们本已沉重的经济负担。二是分类培训。将各自掌握技能情况的不同、成员结构的不同以及不同的就业意愿等因素综合考虑，进行有针对性的分类培训，比如对就业困难的大学生不能采取"一刀切"式的基础技能培训。三是多层次、多样化的培训。首先，多层次体现在培训不能仅限于技能培训，还应该有就业观念的培训、职业规划的培训和心理问题的培训和辅导；其次，培训形式必须多样化，不仅要通过培训使原先已掌握的技能有所提高，还要让每个人掌握更多的新技能以谋求更广的出路。

　　（二）搞好服务，解决就业信息闭塞的问题。

　　就业服务信息的质量和及时性对"零就业家庭"成员能否顺利实现再就业起着非常重要的作用。首先，政府要建立连通全国各地的市场信息网络， 搜集信息、甄别信息、筛选信息， 为零就业家庭提供最及时、充分和有针对性的就业信息。其次，社区要通过 "一对一"的服务和动态服务两种形式，高效地将就业信息传递到每一个"零就业家庭"中。

　　二、政府援助。

　　政府援助是在政府的主导作用下，由政府牵头或者直接由政府部门实施，针对"零就业家庭"成员实现再就业所需的资金、政策和岗位三个方面问题进行的援助。

　　（一）提供小额贷款，解决再就业资金的问题。

　　为促进就业，中国人民银行发布了《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》。

　　这是解决再就业资金困难的一项重要保障。"零就业家庭"成员可根据自身实际需要，按照规定的程序，从银行贷得十万元左右的就业扶持资金，并享有两年内无利息，到期后一次性还清贷款以及酌情无利息续贷两年的优惠政策（各地在贷款金额、贷款期限、续贷政策方面情况不同）。

　　（二）减免税收、增加补贴，解决就业政策扶持的问题。

　　为了鼓励和促进实现就业，政府应该给予"零就业家庭"相应的税费优惠政策。特别是对从事个体经营的"零就业家庭",税务、工商、物价等部门也要积极配合落实文件精神，对相关收费事项予以减免。同时，还应该尽量给予他们更多专项生活救助以解决实际困难，这些救助可以包括教育、住房、供暖、应急等方面，并逐步走向系统化和常态化。如对城镇零就业家庭子女上学给予一定的学费补贴，或对完成义务教育阶段学习未能升学且达到劳动年龄的子女免费提供职业技术培训，并给予一定的生活补贴等。

　　（三）拓展就业渠道，解决就业岗位的问题。

　　1、开发公益性岗位。

　　"零就业家庭"成员在就业观念、就业技能、经济负担、市场参与度和竞争力等方面与一般待业人员相比处于明显弱势，他们通过参与市场竞争获得就业机会的难度更大、成功率也更低，对此，政府可以通过大力开发公益性岗位，对零就业家庭实施托底安置。具体来说，政府可以开发诸如交通协勤、市场管理和物业管理等社区管理岗位，保安、绿化、停车管理等社区服务岗位。需要注意的是，开发公益性岗位只是众多解决"零就业家庭"就业问题的途径之一，此项工作应当有计划和针对性，不能过多设置岗位和过度依赖这一手段。因为过度依赖公益性岗位也会面对诸如岗位后续开发难度大，因公益岗位报酬偏低，从而出现的"宁吃低保也不愿接受救助"和就业的稳定性较差等弊端。

　　2、因地制宜地发展服务行业。

　　各级政府可以在充分掌握当地"零就业家庭"基本情况的基础上，因地制宜地发展诸如现代物流、零售、居民服务和旅游等服务行业，上述这些服务行业多属于劳动密集型产业，对从业人员的硬件要求不是太高，比较适宜用来解决"零就业家庭"成员的就业问题。

　　3、创建"充分就业社区".

　　这一活动的提出为解决以"零就业家庭"为代表的就业困难户的就业问题指明了方向，提出了明确的要求，也给出了相应的方法指导。作为社会管理的最基本单位，社区既是就业政策的最终落脚点，也是就业服务的终极目标群体所在。

　　社区内蕴藏着丰富的就业岗位，这些岗位分布范围广、形式多样、用工灵活，比较适合年龄偏大、文化程度偏低、工作技能单一的下岗失业人员特别是"零就业家庭"成员，易于帮助他们实现再就业。各级政府、街道办、社区和社会各界力量可充分借助"创建充分就业社区"的这一平台通力合作，从开发社区就业岗位、开展社区就业援助、强化基础管理和加强社区劳动保障工作平台建设等环节入手，将再就业扶持政策落到实处。

　　4、鼓励自主创业。

　　自主创业具有极大的灵活性和广泛性，是解决家庭零就业问题的重要途径。

　　比较典型的自主创业形式有个体工商户和当代比较流行的个体手工业、互联网"微商"等非正规就业形式。自主创业观念和创业技能可以通过培训得以实现，而小额贷款和税收减免等政策可以为"零就业家庭"实现自主创业提供大力支持。

　　三、立法援助。

　　立法援助是从法律层面确保"零就业家庭"就业援助的实施有法可依、有法必依，是国家立法机关针对以"零就业家庭"为代表的就业困难群体制定专门的法律和法规。当前，国家在就业援助领域的法律和政策随着改革开放和社会主义市场经济的发展得到前所未有的发展。但是，就业援助的立法工作仍在存在诸多问题，立法的分散性、片面性和滞后性等缺陷也直接导致了就业援助立法缺乏整体性。具体表现为就业援助内容方面政策很多，法律很少；具体法律条文"散"、"乱"及其"缺失";在就业援助实现层面，缺乏争议解决机制与实践执行性等。

　　就业援助立法对于实现就业权、实现公平就业和维护社会稳定具有十分重要的意义，特别是对于一般的"零就业家庭"、 "零就业家庭"中的残疾、离异和死亡等"残缺家庭",以及家庭成员中有违法犯罪行为的"零就业家庭"具有更加重要的意义。在加快"零就业家庭"专项立法的同时，要注意同时做好立法监督与权利救济两项工作，构建"零就业家庭"就业援助的长效机制。

　　6.3实施"零就业家庭"援助的新模式--"充分就业社区-社区警务"模式。

　　通过对"零就业家庭"的现实生存状况、就业现实困难、多重心理冲突、可能面临的社会风险、进而可能引发的公共危机等一系列问题的思考和研究，结合工作实际，从社会基层综合治理的角度，笔者尝试性地提出实施"零就业家庭"援助的新模式，即"充分就业社--社区警务"模式。

　　6.3.1 什么是"充分就业社区-社区警务"模式。

　　简单的说，就是针对以"零就业家庭"为代表的就业困难群体，在同一个社区范围内，在政府的主导作用下，社会各界力量在社区内大力开发岗位、促进就业实现的同时，基层派出所的社区民警辅以治安管理，预防和减少因失业带来的社会不稳定因素和犯罪问题，在两方面通力合作下，促进"零就业家庭"的内部稳定、"零就业家庭"与整个社区环境的稳定，在稳定的状态下实现再就业，解决生活困难。

　　6.3.2 该模式的运行机制。

　　通过创建"充分就业社区",开发出一批就业岗位以帮助"零就业家庭"实现就业，在社区内创造良好的社区文化和氛围。同时公安派出所的社区民警借助警务室这一平台，通过在社区内开展社区警务工作、依法行使警察权（这里主要指警察行政职权），通过研究各种违法犯罪心理、违法犯罪类型、犯罪预防措施，实施人口管理，开展宣传，调查走访，案件回访，述职报告，治安处罚等具体形式与"零就业家庭"成员实现交流和互动，帮助"零就业家庭"成员避免因失业而引发社会风险，最终走上违法犯罪或遭受不法侵害，进而预防突发性群体事件和恶性刑事案件等公共危机的发生，为"零就业家庭"平稳地实现就业创造良好的外部环境，扫清障碍。在二者有效联动的基础上，还应建立与之配套的协调机制，成立"零就业家庭"援助工作领导小组，由社区主任或派出所主管户政的副所长担任领导小组组长，互通信息，研究对策，制定方案，落实措施。按周通报、按月总结，协调机制的建立同时确保了帮扶执行的系统性和动态性。

　　6.3.3 创建充分就业社区应注意的几个问题。

　　一、要持续强化劳动保障平台建设。

　　当前，基层劳动就业服务的水平和力度不能适应创建充分就业社区繁重的工作要求，主要表现在三个方面：其一是硬件配备跟不上；其二是基础服务工作跟不上；其三是工作人员综合素质跟不上。在开展创建工作的同时还应当注意加强平台和队伍建设，切实加强对基层就业服务人员的业务培训和工作指导。

　　二、要全力推进就业扶持政策的落实。

　　一是保证扶持政策所需的"零就业家庭"的岗位补贴和社会保险补贴等项就业援助经费列入国家财政预算，全额及时下拨，资金专款专用。二是劳动保障部门应严格按规定进一步做好小额担保贷款的申请和发放工作，帮助就业困难户解决就业资金不足的问题。但也要防止恶意骗贷、逃债现象，实现小额贷款工作的良性循环、长效运作。同时也要配合担保机构做好对原不良贷款的催收工作。

　　三、注重激活"零就业家庭"成员，与社区形成良性互动。

　　这一点就是强调"零就业家庭"成员自身和社区外部环境的互动，因为如果其自身没有积极性和主动参与性，不想改变现状，外界再对其帮助都是无效的。

　　社区参与是"零就业家庭"成员对社区资源利用和控制的一种积极主动过程，是实现个人和社区互动的有效方式，是实现就业和发展的重要途径。

　　6.3.4 开展社区警务应注意的几个问题。

　　一、社区警务遵循"重防范轻打击、重服务轻管理"的警务价值观它是有意识地在社区内降低刑事打击和刑罚的负面影响，通过实实在在看得见、摸得着的社区服务着力于提升社区群众对社区警务工作的知晓率、参与率和满意度，积极培养社区群众对社区安全防范的认知度和责任感，通过警民之间的良性互动，增强群众对社区的归属感，创造和谐的社区精神。

　　二、要注意解决好"有违法犯罪前科"人员的就业问题当前全社会各用人单位在招聘时统一要求应聘人提供由派出所社区民警开具的"无违法犯罪记录证明",对于有前科的人一律不予聘用，凭此一点，社区内就产生了相当一部分就业困难户。"零就业家庭"是全社会最困难、最底层的群体，其家庭成员走上违法犯罪的几率也很高，那么这就出现了一种现实矛盾，既要大力促进"零就业家庭"再就业，又不能无视其违法犯罪前科，这个矛盾在实际工作中一直没有明确合理的解决办法。笔者呼吁，一方面劳动部门应按照国家的就业方针，积极妥善地安排有犯罪前科的"零就业家庭"成员就业。另一方面用人单位在招工时，应做到一视同仁，不得歧视"前科家庭成员".政府在制定针对"零就业家庭"的就业扶持政策时，可以对其开绿灯，由"前科家庭成员"持《再就业优惠证》在警务室登记备案，由派出所、社区和用人单位三家实行共同管理。

　　6.4"零就业家庭"援助新模式的应用与探讨。

　　6.4.1"零就业家庭"援助新模式的应用。

　　2015 年 2 月，笔者对本文作为典型案例的纺织城地区的 5 个"零就业家庭"分别做了案件回访和生活状况的跟踪调查（案例 6 付江某因故意杀人被判死刑，户口注销，家庭不复存在），得到了如下信息：

　　案例 1 封某一家的现状：封某依然不满足区政府为其提供的工作岗位和各项补贴，忙于"上访",其两个女儿仍在西安市儿童福利院生活，接受社会救助。

　　案例 2 郭某一家的现状：郭某因入室盗窃受到刑事处罚，因有犯罪前科，加上自身生活散漫，不求上进，至今无业在家，家庭现状没有改观。

　　案例 3 李某一家的现状：李某被电信诈骗后一度轻生，纺织城派出所六棉警区的社区民警和辅警多次主动上门为其排忧解难，逢年过节为其"送温暖",并积极协调区劳动局、区残联和街道办等部门为其寻找就业机会，最终将其安置在社区门卫的公益岗位，李某温饱问题基本解决。

　　案例 4 朱某一家的现状：朱某主动接受社区免费培训后掌握了家政服务和厨艺技能，并取得了《再就业培训证》，但出于工作地点离家远、强度大、报酬低，掌握的家政服务技能缺乏工作经验等原因，朱某在短暂就业后再次失业。朱某的儿子因学历较低、吃苦精神不够，频繁的更换工作，就业很不稳定。朱某的丈夫秦某工作愿望强烈，能吃苦耐劳，经过社区就业培训，将原先已掌握的修水电的技能进一步提高，经过派出所社区民警多次协调和推荐，最终成功在辖区一家中型 KTV 的物业部门就业，目前全家已"脱零",生活状况趋于稳定和好转。

　　案例 5 王某庆一家的现状：王某庆的两个弟弟先后从其户口上分离出去，其弟王某友下落不明，二弟王某华借钱买了辆"摩的"（残疾人助力车），靠钻空子非法营运维持生计，王某庆因年龄大、体弱多病，至今靠"低保"生活，儿子王某阳因信用卡诈骗罪正在服刑。王某庆一家生活状况没有改变。

　　套用"充分就业社区-社区警务"这一援助新模式来分析上述 5 个家庭的现状及变化可以得出 4 个结论：第一，案例 3、4 两个家庭实现"消零",其余3 个家庭生活状况没有改观；第二，实现"消零"的两个家庭均是案件的受害人，即发生了"被动式的社会风险",其余 3 个家庭均出现了犯罪，发生了"主动式的社会风险";第三，社区的就业技能培训、社区民警的心理辅导和法律咨询、政府开发的公益性岗位、辖区中小企业发挥作用等不同的措施和渠道为实现两个家庭的"消零"起到了十分重要的作用。第四，犯罪与刑罚给三个未实现"消零"的家庭套上了"枷锁".

　　笔者进一步从陕西省政府相关部门和网站得到了可喜的消息，2013 年陕西省共完成就业培训 17.24 万人、创业培训 5.37 万人，直接扶持 7.67 万人成功创业，带动 24.55 万人实现就业，通过开展"充分就业社区"活动，共帮助 3.5万名就业困难户实现就业，消除"零就业家庭"964 户，其中灞桥区纺织城街道办共帮助 360 名就业困难户实现就业，消除"零就业家庭"20 户。

　　6.4.2 对"零就业家庭"援助新模式的探讨。

　　通过对纺织城 5 个"零就业家庭"的跟踪回访，结合"充分就业社区-社区警务"模式的应用成果，笔者认为在对"零就业家庭"实施援助帮扶时还须注意以下四个问题：

　　（一）援助须及时。"零就业家庭"出现后的 30 天内是"消零"的最佳时间，一旦错过了这个时机，"零就业家庭"成员的心理等一系列因素会发生变化，特别当"零就业家庭"出现犯罪后，帮扶落实的难度更大、作用效果更小、社会风险和投入成本也更高。

　　（二）援助须注重持续性。成功"消零"后的初期，就业问题暂时得到解决，家庭成员的自信心明显提升，但客观地说，家庭的经济状况没有明显改观，而且存在再次失业的风险，就业与失业的"反复"、所投入人财物力的浪费不是我们希望看到的。

　　（三）援助须形成合力。目前，各地政府都普遍将公益性岗位作为消除"零就业家庭"的兜底措施，成效比较明显。但仅靠政府开发公益性岗位是远远不够的，过度依赖公益性岗位具有局限性。那么，就要用好"充分就业社区"这个平台，把社会各界力量调动起来，特别是本地的中小型企业，充分发挥企业用人"快速、灵活"的特点，创造出更多、更灵活的就业机会和岗位。同时，政府对消除"零就业家庭"作出贡献的中小企业应给与相应的政策优惠。这样一来，既让企业得到了实惠，又能让"零就业家庭"成员获得适合自身特点的岗位，实现促进经济与促进就业的"双赢".

　　（四）援助须注重提升。要形成援助"零就业家庭"的长效机制，不断提升社区培训和服务水平，扩大心理咨询和法律咨询的范围，拓宽就业渠道，增加就业岗位，从切实提升帮扶水平和提高从业人员自身素质两方面下功夫，并注重对从事帮扶工作人员的精神奖励，最终将援助工作落到实处。