失独群体人文关怀存在问题

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【题目】失独家庭帮扶工作存在的问题研究
【第一章】石景山失独群体社会支持探究绪论
【第二章】失独家庭社会帮扶文献综述
【第三章】北京市石景山区失独家庭现状调查分析
【第四章】失独家庭的救助政策现状
【第五章】失独家庭的帮扶工作现状
【第六章】失独群体人文关怀存在问题
【第七章】失独群体社会帮扶对策建议
【结论/参考文献】失独家庭帮扶政策完善研究结论与参考文献

　　6 存在问题

　　近些年随着政府对于失独家庭问题的重视以及社会关注度的提高，相继出台了一些政策。特别是 2013 年，计划生育政策进行了调整完善，提出启动实施"单独两孩"政策。12 月，国家卫生计生委等五部门又发布了《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，对于失独伤残家庭的扶助工作进行了系统的规定。此外，在中共中央、国务院印发的《关于调整完善生育政策的意见》

　　中也提出，建立和完善计划生育家庭老年人扶助制度，妥善解决计划生育特殊困难家庭的生活照料、养老保障、大病治疗、精神慰藉等问题，各地也陆续开展了一系列对于失独群体的帮扶工作。但从宏观政策层面、具体制度层面、工作执行层面、帮扶措施层面依然存在诸多问题，有待于进一步研究解决。

　　6.1 宏观政策层面。

　　政策层面存在着规定笼统宏观，可操作性不强；政策间缺乏有效衔接，联动性不好；政策的区域间差异化明显，均衡性欠缺；政策的保障功能不完善，支持作用弱等问题。

　　一是许多政策规定笼统，用语含糊，原则性强，缺乏明确具体的指向，可操作性不强。如，《中华人民共和国人口与计划生育法》中指出，独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。但是对于这"必要的帮助"是什么，并没有清晰的规定，这就容易导致制度的制定、政策落实的层面"画饼充饥",出现偏差。又如，《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》中提到，有条件的地方可对计划生育特殊困难家庭成员中的生活长期不能自理、经济困难的老年人发放护理补贴。用语含糊，理解起来就是，有条件的地方可以发放护理补贴，没有条件的地方就可以不发放护理补贴，导致区域间差异的产生。再如，《关于调整完善生育政策的意见》中提出，进一步完善农村计划生育家庭奖励扶助、西部地区"少生快富"、计划生育家庭特别扶助等利益导向政策，实行奖励扶助标准动态调整机制。对于如何"动态调整"缺乏明确的指向，使得实际操作性不强。

　　二是各项政策间缺乏有效衔接，联动性不好。与失独家庭相关的政策涉及方方面面，经济的、医疗的、养老的，还有其它的一些相关政策，这许多的政策来源于多个部门，由于部门间利益壁垒的存在，加之相互间缺乏沟通，缺少了解，很容易导致一些看似很好的政策却是"一家之言",在现实中落不了地。比如优先入住养老机构的问题，现实中却往往因为入住养老院需要成年子女的签字，失独家庭父母找不到合适的监护人而只能"望院兴叹".再如优先收养子女的问题，现实中却会因为收养政策的诸多限制使得失独老人的收养行为四处"碰壁",使得他们的收养意愿面临"流产".政策绝对不能只是那简简单单的几句话，必须将相关的部门聚集到一块来研究，必须对现有的政策进行一些调整完善，并制定出一系列的配套制度来支持，才能真正发挥出它应有的作用。

　　三是政策在不同区域间执行不统一，差异化明显，均衡性欠缺，导致新的不公平现象的产生。由于政策规定笼统含糊，一方面容易导致各地理解的偏差，另一方面也给了各地执行的宽松度，这就造成政策在具体落实层面千差万别，同为失独家庭，老人们却有着不同的待遇，面临着不同的境遇，由此引发出新的不平等，也带来安全方面的隐患。以北京市为例，在国家和北京市大的政策框架下，16 区县针对失独群体的扶助政策就各式各样，差异明显。仅以一次性经济帮助为例，《北京市人口与计划生育条例》规定，独生子女发生意外伤残致使基本丧失劳动能力或者死亡，其父母不再生育或者收养子女的，女方年满五十五周岁，男方年满六十周岁的，所在区、县人民政府应当给予每人不少于 5000 元的一次性经济帮助。多数区县以此为依据，给予失独老人 5000 元的一次性经济帮助，个别区县将一次性经济帮助的资金额度提高到 10000 元。还有区县规定，对独生子女死亡的家庭给予一次性抚慰金。这些规定的初衷是好的，既然政府财力许可，尽最大的可能来帮助这些身陷困境的失独父母，无可厚非，但同时却也给更大群体的失独父母造成伤害，同样是为国家做出贡献的牺牲者，为什么会有这样的区别？这种不平等的待遇，不平衡的心理，将会进一步激发失独群体对于社会的不满，对于政府的怨恨，甚至滋生不理智行为，对社会造成危害。

　　四是政策存在保障功能不完善，支持作用弱等问题。一方面，现有的社会保障体系不完善，保障水平低，覆盖面有限，无法满足医疗、养老等方面的保障需求，还是过多地依赖于"养儿防老"、家庭养老。失独老人失去了自己唯一的子女，也就失去了养老的主要支撑，只能依靠微薄的退休金度过余年，生活艰难。

　　另一方面，普惠型的社会保障制度并未给予失独老人这类群体以足够的关注与特殊的照顾，支持力度不足。大部分政策中并未就失独群体作出专门规定，只是在《北京市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》中提到对低收入、失能、失独、高龄和特殊困难老年人，由政府给予相应的福利保障，但规定也较原则，不具体。即使是《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，也还需要相应的制度与文件配套，才能保障得到切实有效的落实。另外，一些政策的具体细节，也有待于进一步修改与完善。

　　6.2 微观工作层面。

　　工作层面存在着实施主体单一，社会联动不足；帮扶种类欠缺，提供服务不足；供给方式简单，供需互动不足等问题。

　　一是失独群体帮扶工作的实施主体主要是政府，尚未形成政府、家庭、社会的联动机制，未充分调动社会各方力量，存在资源不足，缺乏整合问题。单就政府自身而言，也缺乏部门间的联动，容易导致重复支持或支持不足的问题。如老龄委对老年人提供支持，妇联对失独母亲进行救助，计生部门关爱失独家庭等，但各部门之间各做各的，缺乏沟通与联动，容易造成资源的浪费，产生"贫富不均",甚至形成救助的"盲区".而社会力量对于失独群体的救助，则存在大量的空白，只是社区在政府的指导下开展了一些帮扶工作，而广大社会单位、社会组织、社会个体的力量并未充分地调动起来，挖掘出来。即便有少量社会组织、志愿者团队在开展相关的工作，也多是与政府合作，在政府的指导下进行，其能动性与组织活力并未充分彰显。

　　二是帮扶工作种类相对单一，措施相对简单，提供的服务不足，无法有效满足失独群体的需求，切实解决他们面临的实际困难。目前对于失独家庭父母的关爱扶助工作相对零散、分散，呈现碎片化状态，缺乏系统的筹划与组织，不能形成一个完整的体系，构建整体的氛围，而且还存在一些象征性、形式化的行为，使得帮扶工作成效大打折扣。并且，政府作为目前帮扶工作的主要实施主体，由于受到人力、精力、财力以及工作范围、工作性质、工作方式等的局限，导致服务的提供上存在明显不足。帮扶工作多以政策性帮扶为主，欠缺具体的操作举措；多以经济性帮扶为主，生活照料、精神慰藉等服务提供不够；多以政府自身帮扶为主，对于社会力量的引导不足，致使失独群体的种种现实困难与需求无法得到切实满足。

　　三是失独群体接受救助多处于被动状态，供需之间缺乏互动，服务提供容易出现偏差与不足。目前的服务提供多处于一种想当然的状态，凭借服务提供方的主体意识与主观认识，单方面的把服务需求强加于客体之上，缺乏深入具体的调研，缺乏与帮扶对象的互动，失独群体缺乏诉求的表达渠道，不能充分表达自身意愿，处于一种普遍的"被服务"状态，容易出现服务的偏差，甚至造成部分失独群体的反感和排斥。失独群体属于一类特殊的人群，不同于一般的弱势群体，他们的心理更为脆弱，精神不堪一击，有的甚至高度自闭，出现严重的心理问题，不当的帮扶方式不仅不会起到缓解、帮助的作用，反而会适得其反，对他们造成极大的伤害，必须谨慎行事，供需互动，协调平衡，才能真正发挥出关爱、扶助的效果。