库珀以公民身份为中心的行政伦理思想内涵

　　2 库珀行政伦理思想的内涵

　　库珀的行政伦理思想主要体现在两本着作中。《公共行政管理的公民伦理》（An Ethic of Citizenship for Public Administration）和《行政伦理学：实现行政责任的 途 径 》（ The Responsible Administrator: An Approach to Ethics for theAdministrative Role）。

　　库珀以公民身份为中心的行政伦理思想主要阐述在《公共行政管理的公民伦理》一书中。在本文成文之时，此书尚未有中译本。其主要内容是阐述行政伦理的来源，即美国行政伦理本质上是以公民身份为核心的伦理，而公民身份伦理是收到了美国传统伦理的影响，而美国传统伦理是由清教徒思想、反联邦主义思想、杰斐逊思想所组成。因此，公共行政的伦理规范一直在美国历史上存在，重点表现在传统伦理。该传统的核心理念是强调公共利益、公民参与的重要性和最终的民治。库珀负责任行政的行政伦理思想主要在《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书叙述。此书已经出版至第五版，国内由张秀琴翻译，并由中国人民大学出版社。简而言之，行政伦理的实质是行政责任，而确保公共组织负责任的途径是内部控制和外部控制。库珀所推崇的行政伦理正是在这些基础上的塑造负责任的行政。

　　2.1 库珀以公民身份为中心的行政伦理思想内涵

　　如上所述，库珀以公民身份为中心的行政伦理思想主要阐述在《公共行政管理的公民伦理》一书中。其内在逻辑是，行政论行政伦理的来源是美国传统伦理，行政伦理的基础是公民身份伦理，而公共行政者应该是美德公民。

　　在专业主义和技术理性的压倒性优势下，产生了对于行政伦理的诉求。库珀以社群主义为出发点，在美国的历史上把握行政伦理内涵。

　　很多学者有着这样一个共识：明确法律性和道德性、正式与非正式的范畴对于完善美国公民身份天性有着重要的作用。库珀赞同 Martin Diamond 的观点，即在更好的理解美国政体（American regime）之前，必须界定"在美国概念中什么是对人有益的"或者什么是"有益的和公正的。"Diamond 认为，这种思想并不能在亚里士多德式的方法中找到，即通过回顾法律这种通过反复灌输而产生的美德；回顾的范围需要超越法律范畴。因为美国宪法的设计者所采用的假设没有用法律的手段来改变人类的本性，而是通过集体行为的结果来塑造；因此不能通过分析美国宪法及其解释来界定政体价值。

　　约翰·洛尔（John Rohr）的着作（Ethics for bureaucrats:An Essay on Law andValues），洛尔认为美国的政体价值（regime values）在美国宪法以及美国最高法院给出的解释中得到最好的体现。即政体价值是公共行政管理伦理的基础。此处提及的观点并不是对于洛尔观念的反对，而是尝试一种比美国宪法及美国最高法院给出的解释更加宽广的视角来理解价值。自由、平等、以及财产私有是美国宪法的永恒价值，但是这些并不是美国政体价值的全部。

　　正如库珀所说，独立宣言以及美国政治政体的一系列非正式组成部分应该置于和美国宪法同等重要的位置。这些美国政治政体的一系列非正式组成部分如下：反联邦主义（Anti-federalist）的"美德共和国（virtuous republic）"传统、以及清教徒主义及其（original high-pitched piety），以及美国长期坚持的（high-tonedAnglicanism）、以及英格兰亚里士多德传统、以及从现代世界权力知识洪流中获取的原则、以及在特定"概念"实践中得到的经验。

　　上述这些非正式美国观念应该理解为是"与宪法的原则、习惯和方式冲突。"正是在这种美国法律习惯与这种非正式公民伦理传统的共同作用之下，二者共同促进了开放政府的发展，更多的公民参与以及更多的参与者。

　　针对这一事实库珀引用了美国最高法院法官Thurgood Marshall解释了这种宪法和美国伦理民主价值的冲突：美国政府的最初计划是"在最初就是有缺陷"并且花了"两个起伏的世纪"来修正。他进一步解释在美国内战时期以及四次宪法修订时期（第十三次、第十四次、第十五次和第十九次），在美国国内，一直都有着将政府法律结构民主化的诉求。

　　伦理性公民身份有着更广阔的基础，其中包括清教徒思想、反联邦主义思想、以及杰斐逊思想。

　　2.1.1 行政伦理的来源是美国传统伦理。

　　库珀认为美国行政伦理的来源是美国的传统伦理，而美国的传统伦理主要体现在三个方面，清教徒思想、反联邦主义思想、以及杰斐逊思想。之说以说这些传统思想是行政伦理的来源，是因为它们丰富了美国公民身份公民权利的内涵和意义。而且公民身份是行政伦理的基石。

　　2.1.1.1 清教徒思想对美国传统伦理的贡献库珀翻阅了大量的文献得出结论，清教徒思想在五个方面为美国传统伦理以及公民身份权利做出了贡献。而且影响了美国政治历史，并且为后来的思路提供了重要素材。

　　（1）清教徒主义支持能够取得公益的政治过程。通过理性的审慎，个人的利益与社区的集体利益可以的同时实现。

　　（2）清教徒神学重视政治过程，因为其强调个体的尊严。对人体尊重即承认一种假设：人们有能力在完成公益责任的同时平衡自我利益。这一点可以通过人类理性的能力、个人生活的道德良知中心、以及人类自然社会属性来理解为。

　　（3）清教徒思想中的契约概念提供了理解在私有财产这一政府自治的基础。

　　假定了平等有着权利和责任，从而发展出对于公共生活的认同。当这些不在服务于公益，那么这些都将改变或废止。国家主权为社区全体个体成员所有。

　　（4）上述思想的共同影响加之在美洲大陆的实践使得自治社区相对民主。孤立的集体在没有其他有效的权威之下，别无选择只能实践自治，将这个理论付诸实践。

　　（5）清教徒的实践催生了具体的契约。诸如：Mayflower Compact ,theFundamental Orders of Connecticut ,the Rhode Island "laboratory" of democraticgovernment ,and the town meeting as an outgrowth of the self-governingcongregation.这些契约为以后的实践提供的参考和模型，其在民主政府的发展过程也具有里程碑意义。他们是自治政府合法性的有效证据。

　　2.1.1.2 反联邦主义思想对美国传统伦理的贡献。

　　库珀同样指出，反联邦主义（anti-federalist）对于公民身份伦理传统有着卓越的贡献。库珀回顾了反联邦主义的文献，可以观察到其对于美国公民身份伦理传统贡献如下五点：

　　（1）重视公共利益（public good）。联邦党人与反联邦主义对于利己（self-interest）观点的不同，反联邦主义认为公民有能力顾及并且追求公共利益（the common good）。公共利益这一观念由不同名词表达：the public interest,thecommon good,the general good,以及 the common interest.

　　Horwitz 认为联邦党人与反联邦主义（anti-federalist）都支持洛克的个人主义思想。Horwitz 认为正是这一哲学观点使得这两派远离了共和党传统方向转而面向了公共利益。

　　诚然两派都关注个体幸福，自由也是他们共有中心概念。然而反联邦主义将这些中心概念理解为面向着政治性社区而不是仅仅停留在个体。幸福被视为处在共同目标的背景之下，自由被理解为参与公共事物的自由。

　　（2）政府由公众所有。在共和传统之中反联邦党的最大化自治的这一主张成为了美国公民身份伦理传统的中心。虽然美国宪法仅赋予公民间接控制国家政府的权利，然而公民主权依旧是一种始终的理想。不用说二百年美国的变革，民有民享民用（of the people by the people for the people）的政府这一理想始终美国政治生活的道德规范。

　　反联邦主义的理想是实现了从间接民主走同种的向共和目标。这一愿景显然与美国现实政治社区不符。现存的美国社会信仰即人民最终还是需要在一定的统治之下，而现实政府发展是专业的政治家和行政者；其二者一直处于矛盾状态。

　　尽管今天公众需求的间接代表已经不太可能，但是人民必须防止堕入完全的受托人观念。政府庞大而复杂；大多数时间公民必须依靠那些代表他们的人的决定，不是选出来的官员，也不是职业行政者。然而，随着时间推移民众需要期盼代表他们的人来实现他们的愿望。最终民众需要信任官员与行政者来实现他们的意愿。

　　（3）平等是社会的一种理想。美国传统的竞争企业精神与反联邦主义的强调消除阶级差异有着一定的对立。不过如果公共利益能够实现从而影响美国的公共政策讨论，那么前提就是共和关系中的公民身份必须基于平等关系。

　　公众普遍认为，中产阶级在共和制度的有着不可或缺的作用。但是大众普遍恐惧中产阶级的价值观如果成为一种主导思想那么便会威胁民主政府的存续。反联邦主义的理想并不是建立只有一个阶级的社会；而是一个由于在平等条件下从贫穷到富有的公民都平等的享有政治参与、独立判断、以及对社区利益关注的权利的社会。

　　（4）重视公民美德。反联邦主义认为公众管理的自由政府会向公共利益方向发展，是基于大众的道德品质；而这一事实与美国现行发展重视使用规则与组织结构形成鲜明对比。通过新的法律和调整政府结构逐渐使唤醒了当年反联邦主义的优良思想：即呼吁政府雇佣"更好的人",以及给于公共服务更好的教育和训导。

　　这个思想也是美国一直以来的政治忧虑：如果政府工作人员无美德可言，那么伦理立法和组织控制很不太可能有任何作为。

　　这种观点即是：政府工作人员（或选举、或任命、或职业公共服务人员）的行为一定需要是全体公民意图的反映。反联邦主义的中心概念就是有良知的政府反映了有良知的公民。

　　（5）公民自治政府中的积极公民参与。选举过程中联邦党人严格限制的公民参与，相比之下反联邦主义鼓励公共政策形成过程中的积极公民参与。

　　相比之下，反联邦主义强调人民直接参与的重要性。只有通过选举政治中的公民参与，或者是公民代表人员，才能使公民实现自治。否则，上层阶级很快会主导整个政府并且将政府走向引向实现上级阶级道路的方向。只有通过在政府行为阶段的积极公民参与才能使人民发展为公民，并且取得公共利益的概念；这是公民美德的精髓。没有公民参与，共和政府将会由上层社会所把持。

　　2.1.1.3 杰斐逊主义对美国传统伦理的贡献。

　　库珀表明，杰斐逊主义（Jeffersonian）对公民身份伦理传统也有着重大的贡献，其主要表现在如下三个方面。

　　（1）在社会自然状态中个人是平等的。杰斐逊正如约翰洛克一样认为个体被自然法赋予平等的政治权利。不过，杰斐逊与洛克类的方法不同即：人类自然属性是社会属性。杰斐逊强调通过组织和协会完成个人意愿而建立的社区间的情感纽带。这种连接个人与社区的方式防止了个人主义的泛滥，否则个人主义会在自然状态下肆意发展（自然状态假设是完全自由的个人为了方便而人为建立的社会关系）。

　　（2）杰斐逊强调公民美德的重要性。杰斐逊将美德视为社会责任，这对于人类自然社会属性是一个有力的支持。幸福在杰斐逊的看来并不是个人行为的结果，也不是通过个人追求财富所取得的状态，而是在寻求公共（public well-being）的一种公共行为。这种假设支持了积极的公民身份；相比之下联邦党人的信任取决于体制机制以及有美德的精英来催生有美德的政府，不鼓励并且限制公民参与。

　　（3）杰斐逊重新重拾公民身份的古典共和传统。杰斐逊对公民自治抱有信心，这是因为他对人类本性有着积极的观点，这些也是他实行自治政府的基石。政府必须反映公民意愿因为公民有着自治的自然权利；而且政府可以这样做，因为道德感是公民内在固有的，无论其世系血统与社会-经济阶级。并且这种道德感会因受教育而进一步发展。正因为对人内生道德倾向的积极判断，古典共和主义强调公民责任要珍视公共利益而不是私人个体利益。

　　2.1.1.4 三种思想共同作用下产生了美国传统伦理。

　　库珀综合了清教徒思想、反联邦主义思想、以及杰斐逊思想。在三方传统的共同影响。实践与思想都是美国公民身份伦理的重要组成部分。虽然这些的材料并不能称为完全的伦理性公民身份的思想史，并且这些来自于美国的公民伦理传统观念与经验并非站在完整和谐的哲学观点之上，但是他们包含着在美国历史上明确的周而复始的价值、信念、假设和原则。这些共有的观念与经验代表了一种伦理传统，他们是规范规范的试金石，并且丰富了美国公民身份公民权利的内涵和意义。

　　公民身份公民权利的定义难以用通过法律编纂定义，它是在自愿主动的组合与西方意识的融合的经验的产物，它有三个传统：清教徒思想与社区传统、反联邦党思想传统、以及杰斐逊思想传统。他们是思想与行为的超凡组合，代表了美国公民权利伦理传统，主要表现在如下五个方面：

　　（1）作为个体公民的神圣不可侵犯。我们通常所假设是：理性的可能性与道德感的存在会导致个体公民有能力做出经过思虑且有道德的行为，因此需要信任并且尊重全体公民，正如公民信任并且尊重权威。契约精神反映了另外一种假设：自然法赋予个体公民具有相同权利以及政治平等。

　　（2）多方自愿组成的公共权威。在给于个体公民理性能力和道德辨识以信任，并且由自然权利赋予平等，自然而然逻辑上之后的一定是公共权威必须依靠由全体共识所形成的自治政府。其政府官员因为是公众所选，所以必须为全体公民所服务。政治结构必须依照惯例而制定，其修改和替代必须依照公众意愿。其一旦在公众意愿下产生，所有公民有责任支持现有政府的存在，现有政府的存续由全体公民共同决定。为了促进民众支持，政府必须保持与民众的态度一致。一些中央集权在所难免，但是要在尽可能地情况下进行地方分权。

　　（3）对于公共利益的始终关注。尽管公民是赋予权利的个体，但是他们的自然属性不仅是个人属性而且是具有着社会属性。幸福的取得不仅靠的是保护个体权利与财产，而且还需要一个良好的社会。因此个体的公民的责任不仅是寻求自我的利益，还要对政治性社区有所贡献。正因为个体公民有能力实践理性并且做出价值辨析，这样的一种的公共利益的追寻才是可能的。这最终目的必须由全体公民来寻求，而不是由全能的技术权威、宗教权威、世袭权威来给定，因为公共利益的决策必须由公众一致来决定。

　　（4）对于公民美德（civic virtue）的重视。政府基于共同协商权威并且面向着公共利益的这一事实并不仅仅是因为理性和道德分辨，而且是因为公民美德，公民美德能够推动并且事先影响公民使其依照自我理性和道德做出判断。公民美德是某人做出理智上伦理上恰当行为不可缺少的动机。它具体化了一系列性格特征诸如：诚实、公正、和勇气，这些性格特征正是在寻求公共利益的过程中不可缺少的。这些特征使得公民不拘泥于法律条文，更加深入的关注其所属民众的良好存续和作为一个整体社区的长久发展。公民美德的培养及提升，可以通过各种各样的政府性的协调与教育。

　　（5）政府中的公民参与实践不仅是公民权利中的权利与责任，而且是对公民权利的教育。公民参与是学习如何寻求公共利益的最基本的方式，并且它在培养公民美德过程中也占据着至关重要的地位。思想和实践通过政府的公民参与和自主组织，公民参与共同形成了公民习惯与技巧。社区意识由公民参与而出现，这种公民参也将社区意识与全体公民联系在一起。公民参与促进了公民对于政治性社区的"感情",这种感情赋予诸如平等、公平、自由等政治性原则以生命。因此，公民参与是一种伦理行为也同样是一种政治行为。对此政府工作人员必须理解如下一个事实：应该等待一个"准备"进行公民参与，而不是邀请他进行公民参与。这样做才不会违背公民自治的权利，并且没有阻碍其在成为公民道路上的发展。一个人不能以另外其他形式为公民身份"做好准备".

　　2.1.2 行政伦理的基础是公民身份。

　　库珀认为清教徒思想，反联邦主义思想和杰斐逊主义组成了美国传统伦理。

　　这些伦理一方面催生了美国的公民身份意识，另一方面也在契合公民身份的基础上使得公民身份意识迅速发展。而后产生以公民身份为前提的行政伦理思想。

　　对于公民身份，《布莱克威尔政治学百科全书》（制度卷）给出了如下的解释：公民资格（citizenship）（即公民身份）在《公民身份与社会阶级》（Citizenship and Social Class）一书，T.H.

　　马歇尔提供了一个发展的观点来分析公民身份概念的典型例子。他举了一个简单的公民身份的三重象征性的例子，并把这个例子应用到 18 世纪以来英国公民权利和义务的历史发展过程之中。根据马歇尔的观点，18世纪产生了公民权利（或公民身份 civil citizenship）：在法律面前平等的个人，言论自由，思想和信仰，并获得财产和合同权利的自由。19 世纪，政治权利（或者政治公民身份）（political citizenship）得到了发展，它包括参加选举的权利；在被授予政治权利权威的机构（不论是立法机构还是内阁）中任职的权利。最后在 20 世纪，政治权利的运用中产生了社会权利（或者社会公民身份）（social citizenship）：享受一定的经济和社会福利的权利，所有的社会共享的遗产的权利。与这三种权利相对应的是四中公共机构：法庭、代议制政治机构、社会服务机构和学校。

　　公民身份表示这一个民族国家中的单个成员的资格。国际法不承认国籍与公民身份之间的任何区别，国籍决定了公民身份。然而，西方社会形成的现代生活方式却导致了向多重公民身份发展的趋势。

　　库珀在《公共行政管理的公民伦理》中借以托克维尔的《论美国的民主》来论证美国的公民身份的实践。十九世纪八十年代，年轻的托克维尔（Alexis deTocqueville）在经历九个月的美国和加拿大的旅行之后得出了这样的结论，即通过建立协会组织来普遍参与政治是美国生活中值得注意的一点：

　　世界上只有一个国家的公民在政治社团中享受着没有限制的自由。

　　同样的在也只有这个国家可以将协会权利的实践引向公民生活中来，并且通过这个过程公民可以探寻利益。

　　库珀在此指出这种关于政治社团倾向是基于权威彼此认同的自然特性和公共行为自愿的自然特性的假设，而这些假设也持续的解决着集体生活所面对的问题。

　　因此，理想与实践，历史背景与原则，在它们的共同影响下产生了独一无二的美国公民身份伦理传统，而这种传统已经超越了法律定义公民范畴的定义。

　　库珀指出，托克维尔注意到美国公民"依靠自己努力"并且"以不信任和谨慎的态度来对待社会权威。"学校里的儿童学会遵守他们自己在游戏中创造的规则。托克维尔也注意到，美国人民习惯于在没有准备的情况下自发处理诸如堵车一类的日常小状况。他指出："在没有准备情况下的集结推动了一种处理不方便情况的能力，这就是说他们不认为现存权威比当下直接相关人更有能力。"托克维尔也关注到了美国政治"人民在重大事件中是相互联系着的，并且他们在重要事件中所产生的原则实际上教会了他们一个道理，在别人危难之时给于帮助事实上是帮他们自己。"因此在自治过程的参与中，公民学会了向着公共利益方向去思考并且努力。

　　根据托克维尔的观察，在政治过程的结社"将一部分个人在同一个时间抽离了原有的个人圈子；然而他们可能自然而然的被年龄、心智和财富所而再次分散，不过这个过程让他们走得更近并且彼此有了联系。只要见过一次，他们总会再次会面。"库珀认为自愿政治组织是因共同理想而组织，在立法过程中这些共同理想它们形成了一种强大的力量，因为它们的功能就好像"一个国家中有个单独的国家，一个政府中还有一个单独的政府。"尽管他们没有一个官方的权威，但是他们"具有国籍，并且所有的道德能力都是国籍的产物。"托克维尔认识到了这些组织在事实上存在的重要角色。

　　最后库珀指出，美国公民身份的积极自然状态并不总是产生最好的直接结果。

　　托克维尔说道："不可避免的是人们在处理公共事务是时常处理的很糟糕。"然而相对这些小错误而言最终的长期利益是更大的。之所以说最终的长期的利益是更大的是因为"拓展了民众的思想外延也并且让他们摆脱日常思维惯性，这样的平民秩序是可能涉足公共事务的。"公民在自我参与的政治过程中受益良多。美国的开放式社会政治环境中的政治实践培养了民主的习惯，并且传递了民主的思想。

　　在此基础上库珀继续论证正公民身份是民主社会的根本认同。并且在清教徒思想、反联邦主义思想、以及杰斐逊思想的共同存在下，美国传统伦理本质上就是公民身份的伦理。

　　之后库珀对于美国法律性公民身份演化的回顾可以使得出如下的一些结论，正是这些结论奠定了美国公共行政的规范化伦理基础。

　　（1）如果公民身份理解为是公共行政伦理的标准基础，那么参考的重点就是最基础的国家公民身份。直到 19 世纪的最后 25 年里，在法律性的一直看上，基础的政治社区不是州或者本地而是更大的国家社区。在州一级的公民身份不会因任何的过程所废止，它是源于由国家政治社区所决定的权利和义务。

　　（2）州级公民身份与国家级公民身份的优先性的争论，与二者同化（naturalization）过程的争论在法律范畴上从未停止，并且假设具体的法律形式。

　　这些潜在的争论又演化出不同的政治社会价值。这些法律问题的共识是基于普遍的共同利益、共同价值、和共同政治哲学。这一点在法律同化的发展中可以明确找到，即关于在政治社区中公民的权利责任自然状态的政治哲学在法律范畴得到体现。

　　三，从分理解美国公民身份就必须理解其法律性传统和伦理性传统，其中伦理性传统更为重要。法律上的形式非常重要，它不仅仅是公民身份的全部和终极内容，它还是不同价值和原则更为基础的演化手段，这个手段为公民身份提供了不可或缺的形式和内容。具体的法律，对于更深入的伦理问题的解决帮助较少。

　　（3）公共行政，应该通过了解公民身份伦理传统来寻求标准化伦理身份。传统反映了权利与责任理论基础委托给公共行政者，使其成为受委托公民。例如，通过审视在国家公民身份优先性的潜在价值与原则的问题，公共行政者可以更加全面理解责任从而支持更宏观的国家性权利和义务，而不是仅仅局限在代表当地权威和利益的地方观念之下。同样的，回顾了法律同化（naturalization）的发展也说明了洛克的政治社区理论在美国观念中的主导地位。从这个视角下可也明确得出这样的结论：任何受全体公民的委托最终都是有责任支持人民的主权，而不是任何政治领导或者行政权威的主权。

　　由此库珀将美国传统伦理和公民身份引向了公共行政者的身份。对于公民来讲，这一制度的基本精神，体现在雅克·皮埃尔·布里索特的这样一句话中："不服从公共权力的公民就是不服从自己。

　　公民身份就好像一座桥梁。因为行政者本身必然是具有公民身份的人，这座桥便连接了美国传统伦理和行政伦理。