库珀行政伦理思想的学术价值和启示

　　3 库珀行政伦理思想的学术价值和对我国行政道德建设的启示

　　3.1 库珀行政伦理思想的学术价值。

　　2002 年 ASPA 邀请众多学者出席探讨"重大议题"（big problems）议程，库珀从过去 30 年有关行政伦理方面的学术着作中，可以提炼出五项规范性标准。为公共行政实践提供明确的道德指向，它们是政治价值、宪法理论及社会基本思想、公民理论、社会公平、美德，公共利益。

　　这其中的大部分思想并非库珀独创，而是在前人的思想吸收借鉴之下产生。我们可以这样评价库珀，他的最重要学术价值并不是创立行政伦理的某种范式，而是将前人主要理论形成其特有的理论。

　　在库珀自成体系的理论思想中，他最为关注得就是行政者伦理的自主化。也就是如何培养负责任的行政行为。

　　在这个意义上库珀的行政伦理思想已经成为美国行政者主要的参考和训练方式。

　　3.1.1 库珀行政伦理思想是多种行政伦理思想的总结。

　　库珀很多思想并非独创，而是在很多前人理论的启发下才形成体系。

　　库珀关注行政伦理的历史源头这一点。第一个提出这一观点的学者是洛尔。

　　1989 年洛尔在其开创性的着作《官僚的道德：法律及价值的思考》中提出，官僚的道德应该建立在美国宪政传统及该宪政传统所依存的政治价值之上，而这些政治价值则体现于美国的宪法及最高法院对宪法的解释之中。他认为，自由、平等和所有权是美国社会中最为重要的三个核心价值，而作为政治体系一员的公共行政管理者，更应该明确该体系的核心价值并确保自己能够遵守这些价值。从这个意义上说，在政府中供职不仅是经济的和职业的选择，也是一种道德选择。因此，确立职业道德是公共行政研究的重要课题，而这种道德价值应该是具体的，是根植于政治价值、宪法理论、社会文化和社会基本思想之中的。

　　库珀紧随其后与 1991 年出版《公共行政管理的公民伦理》（An Ethic ofCitizenship for Public Administration）沿着洛尔的思想继续前进，在政体价值上是尝试一种比美国宪法及美国最高法院给出的解释更加宽广的视角来理解价值。自由、平等、以及财产私有是美国宪法的永恒价值，但是这些并不是美国政体价值的全部。进而引出了美国传统伦理的三种思想即清教徒思想、反联邦主义思想、以及杰斐逊思想。

　　《公共行政管理的公民伦理》中公民身份的思想源于 1983 年国际会议，1984年美国《公共行政评论》（PAR）期刊对这个观点有过深入的讨论。公民理论的研究通常采取历史的研究方法，将公民的角色置于美国的政治传统之中并作为公共行政研究的基础。公共行政管理者的角色派生于公民的角色之中，他们是公民的代表，是职业化的公民，是受委托的公民-即以前由所有公民共同承担的公共事务，现在被委托给有充裕的时间，接受过公共管理技能培训，并拥有承担公共事务所需资源的职业公民去承担了。从这个角度出发，公共行政管理者的道德责任实际上跟美国社会中一个良善公民的道德责任是密不可分的。因此，公民理论将对以下一些问题的研究放在了重要的地位：公共行政应对公民具有回应性、要鼓励公民参与、公共行政机构对公民负有解释的义务，要将公民视为行政组织和个人忠诚的最终指向，要尊重公民个人的权利和尊严，行政决策和行为应力求审慎并足堪质询，提倡公民美德的养成，公共部门要致力于提供公共物品。行政管理者可以有各种不同的专业化的分工，但其工作无一例外地都应服务于他们所代表的公民的利益。公共行政人员在接受其所在的官僚组织层级节制的约束和责任的同时，亦需培养和加强他们作为全体公民代表所应遵守的基本的道德约束和责任。

　　公民理论作为规范性的道德取向引起了许多人的研究兴趣。对于公民身份，这一概念是库珀思想的核心，公共行政权威的来源就是公民。公共行政者受雇行使权威为公民牟利。他们这样做是因为他们是公民的一员；他们永远不能接触他们是政治社区的成员的自身角色，也有责任为政治社区的良好发展负责。从新定义公共行政角色需要了解什么是公民行政者。

　　库珀关于内部控制的思想源于卡尔·弗雷德里奇（Carl Friedrich），弗雷德里奇于 1940 首次提出了内部控制。库珀关于外部控制的思想则源于赫尔曼·芬纳（Herman Finer），芬纳则于 1941 主张外部控制。

　　1940 年代在《公共行政评论》（Public Administration Review）上一直有着对伦理的关注。芬纳认为伦理的形式应该是强调外部标准和外部控制--比如法律、规则、规制（regulation）、和原则（code）。相比之下，弗雷德里奇认为伦理所需要的是内部标准和内部控制--一个道德的指针可以引导公共行政者走出伦理困境的沼泽。芬纳的外部控制与行政者中立角色观念相协调，在马克斯韦伯（MaxWeber）的文献中，没有偏见和蔑视的政策决定是由政治领域决定的或者由层级结构的较高领域所决定。之所以有人会认为中立性伦理从政治决策和结构性伦理上级做决定会妨碍行政伦理。

　　这两种说法僵持不下直到库珀将这两种思想一起吸收进自己的体系中，形成了负责任行政的理论。

　　库珀关于品德的思想体现在关于负责任行为构成要素中。其有四个因素即：个人道德品质、组织文化、组织制度、社会期望。库珀将品德列在个人道德标准中的重要位置。

　　品德在行政伦理学术界的起源于 20 世纪 70 年代行政伦理早期的研究主要集中于对道德选择的论证，1981 年，马克 T·利拉（Mark T·Lilla）提出，在道德选择的问题上，理性分析方法过于简单化，在公共组织中要注重培养能与公共服务相契合的行政个性，以补充理性分析方法带来的缺陷。平科夫（Pincoff）更是提出应该从个性的角度来理解品德。哈特（Hart）列出了人们心目中公共行政管理者应该具备的一些个性特征：高度谨慎，道德英雄主义，对人类的关心和热爱，对公民的信任，以及对提高自身道德修养的不懈追求。并提出了"道德事件"（尤其是"道德危机"和"道德对抗"）和"道德过程"（尤其强调"道德目标"和"道德实施"两个子过程）的分析框架。在此框架的基础上，库珀和瑞特（Wright）则指出，作为行为潜在诱因的品德与个人所秉持的价值和原则是一致的，它并不是在个人面临道德危机和道德对抗等事件时于一瞬间形成的，而是在日常生活中随着个人道德行为的实施和对道德目标的追求缓慢而持续地形成的，而这一过程恰恰是具体的道德事件（道德危机和道德对抗）得以解决的基础。

　　并且将库珀将品德的公民视为公共行政者的前提要求.品德显然是公共行政伦理标准化的基础之一。但是，在培养品德、对特定个人的品德进行评价以为录用和任命提供支持、以及创造有利于培养优秀品德的环境的过程中，行政伦理学者应该如何定位自己的角色，或者是否应该在其中扮演某种角色、这都是有待研究解决的问题。

　　库珀为行政伦理学总结前人思想，让各种思想的合理之处形成一个指向行政伦理的自主性。

　　3.1.2 库珀行政伦理思想关注的是行政者伦理的自主性库珀并不仅仅是总结前人思想，他还将这些思想系统化形成了一种负责任的行政的方法。即行政伦理是来源于公民身份的伦理，由外部控制和内部控制分别控制客观责任和主观责任，最终实现伦理的自主性。

　　这些对公民负责任的行政伦理自主性也由美国具体宪法予以基本规定，并且通过法律加以具体化。它最终以来一系列由具体的法律转化而来的政体价值观。

　　它们分别是通过美国宪法、《独立宣言》、以及其他如《联邦党人文集》（FederalistPapers）和《反联邦党人文集》（Antifederalist Papers）等奠基性文献表达出来的。

　　基于对公民的基本义务和共有的政体价值观，行政人员就更有必要抵制组织及其管理者的不负责任行为，以示对公民的忠诚。

　　3.1.3 库珀行政伦理思想为美国行政者提供了伦理训练的参考。

　　库珀总结并且发扬了前人的思想，关注到行政自主性。正因为如此库珀的行政伦理思想业已成为美国行政者的主要参考。正如加利福尼亚州立大学（California State University）教授 April Hejka Ekins 评价道：

　　特里库珀所提供的决策模型是现在应用最为普遍的。它在面对价值冲突时提供了包括道德原则标准（the criteria of moral principles）、可能的后果（probableconsequences）、公开的理由（public justification）。这个模型为公共行政者提供了一个道德反应（moral reflection）过程，在面对道德两难境地的时候来权衡他们的客观责任（objective duties）和主观价值（subjective values）。

　　并且特里库珀提供了一种行政伦理训练的整体方式。他强调行政伦理规范性研究必须关注个体公共管理者及其规定性角色义务的责任。他同时强调只有关注其他三个伦理维度负责任的行政才可能实现。（1）组织结构。它能够支持或者妨碍个人的伦理自主性。（2）组织文化。它能在公共行政者里传达实际的文化背景（3）社会预期。它界定了行政自主权的法律边界，即公众对于职业行政者的期望和在公共预期中的公民参与程度。

　　对于行政伦理发展上，库珀不赞同"快速解决"（quick fixes）的方式，他主张运用整体分析的方式（holistic approach）。只有一种整体的统筹组织结构相关的方面才可能使行政伦理形成一种系统。这些相关方面如组织结构的人事（personnel）、培训计划（training programs）、正式规则和政策（formal rules andpolicies ）、现行非正式规范（ prevailing informal norms ）、与公民间的关系（relationship to citizens）。依靠统筹组织结构，这样的长期的组织人员发展的计划要比时有时无的方式（sporadic efforts）有着更深远的意义。

　　3.2 库珀行政伦理思想对我国行政道德建设的启示。

　　在本文的最后一节，再引用库珀的一句话："现代社会充斥着实际行动，人们已无暇反思价值的问题和原则问题，大家只关心'怎么办'的理论，却很少去思考'结果会怎样'."在库珀看来在"怎么办"之前的前提是"是什么",指向的是行政伦理的历史。而在其后必须考虑的是"会怎样",指向的是一种负责任的行政伦理。

　　3.2.1 引入行政伦理规范性研究。

　　这是一观点关注的是"是什么"."怎么办"的理论是如此的有诱惑力以至于会削弱对于"是什么"的追求。所谓行政伦理规范则必然要回溯行政伦理的历史，并且对于考察最为原初的视角。

　　斯科特（William G. Scott）和哈特（David K. Hart）在 2001 年美国公共行政学会（ASPA）编辑出版的《公共行政伦理名着选读》（Classics of AdministrativeEthics）一书中分析了在现行公共行政下，有着忽视规范视角的倾向，并且进一步分析了这种缺失所可能产生的问题及其后果。

　　公共行政中忽略规范视角所产生三个问题。

　　（1）公共行政的过程始终有着对于人性形象的假设。然而这些人性的假设的形象是很模糊的。如果未能对人性内在形象有把握，则会在公共行政过程中产生道德的不确定性。

　　（2）公共行政是技术主义的婢女公共行政关注的是务实问题的，使用技术理性的标准和效率，来评价公共行政理论及实际的"功能".

　　（3）技术的发展和工具理性的普及加快了公共行政对于科学技术手段的使用。

　　公共行政中忽略规范视角紧接着会产生三个后果。

　　（1）在这种人性假设的形象是未被检验的，而在此基础上建立理论制定政策后非常容易在行政者本身误导。理论制定者和政策实施者都不能提供人在组织的原因也不能提供组织自身的存在原因。因此，因为缺乏"形而上学的方向"使得公共行政陷入很多问题之中。

　　（2）技术难题的解决是不能够填补行政伦理形而上学方向的欠缺，并且这也不是公共行政的目的。如果我们在公共行政的过程中接受这种专业主义的标准作为一项规范，那么必然会导致其他非公共行政的伦理标准的破产，比如人文科学、神学、政治学。

　　（3）如果没有道德对话、形而上学视角，这种对于技术手段依赖最终会导致集权。

　　这并不意味这要完全照搬国外的理论。只是说明了如果忽略了规范化研究则会陷入一系列新的困境。对于这种观点，应该给与足够的重视。运用历史的的和规范的抽象的维度来审视公共行政伦理的来源和基础。这也是我国在行政道德建设中不可或缺的观念。

　　3.2.2 培育公务员的公民身份意识。

　　这是一观点关注的是从"是什么",到"会怎样",这一问题的核心是公民身份。公民身份是公务员身份的基础，也同样是连接公共行政者与民众的桥梁。正如上文库珀所述，行政伦理本质上是公民伦理。

　　公民身份是一种认同，但是这种认同正是我国当下欠缺的。相信通过各种方式培育公务员公民身份意识以及对公民身份的重视，必将为我国行政道德建设贡献卓越力量。正如厦门大学教授王云萍所说："库珀对于公民身份的研究，是要矫正一种只关注公民身份的法律向度而忽视其伦理向度的倾向。公民和公共行政者，在社会中，如果单单建立起一种对公民身份的尊重，那是远远不够的，健全的社会的根基，还在于公民通过政治参与的方式实现对公共利益的追求。"这同样是一种"人人为我，我为人人。"的认同。正如库珀理论所述，美国的传统的伦理加上公民身份最终成为了公民身份的伦理。那么，我国是否可以将我国传统伦理思想加上公民身份最终形成我国的公民身份伦理思想呢？对此只有时间能给与回答。不过在这样的思想之下，公民身份的确立势在必行。

　　一方面如果行政者具有公民身份意识，必然要为公众负责。另一方面如果公众具有公民身份意识，那么行政人员和公众就应该是平等的。这样，由公民身份意识维系了民众与公务员之间的关系。

　　3.2.3 重塑公务员行政伦理。

　　最后则是对"会怎样"的关怀，即负责人的行政伦理。也同样是对前两个问题的总结和发展，即在历史的和原初的视角下把握行政伦理，并且是公民身份这样的认同下来审视。有了前两个基础，才会有负责任行政伦理。按照库珀的逻辑，其他公民对于同样公民身份的行政的监督既是外部控制，而历史的和抽象的伦理来源则是行政者的内部控制。也只有在这些问题都得以了解并解决之后，才能谈得上负责任的行政伦理。正如美国公共行政学会 1985 年制订的公职人员的伦理规范中的第 6 条规定："对公众服务要有敬意，有爱心，有礼貌，负责任，要意识到为公众服务是为自己服务的延伸。"也就是说公务员行政伦理，一方面是为民众服务，另一方方面也是为自己服务。

　　这就是说由公民身份维系着民众与公务员之间的关系。正是由于这种关系才能出现负责任的行政伦理。此时此刻的行政伦理关怀的不是单纯在解决"怎么办"的问题，而是关怀着结果的行政伦理。

　　这样一来了解"是什么"和"会怎样"之后，在这样的语境下去思考"怎么办".对于重塑公务员行政伦理而言既是了解了行政伦理的过去和未来，这也会为更好的理地解公务员的公共行政伦理提供了一种新的视域。而这样的视域我国的在行政道德建设的过程中所亟需。