行政伦理应该是公民身份伦理

　　2.1.3 行政伦理应该是公民身份伦理。

　　库珀以公民身份为中心的行政伦理，既是从美国的传统伦理以及公民身份为源头。如果说美国传统伦理是行政伦理这棵大树的根，那么公民身份就是这棵大树的树干，而这棵大树的整体就是以公民身份为中心的行政伦理。

　　这种以公民身份概念作为公共行政管理的源头并不是第一次出现。公共行政管理学最老的两所大学，雪城大学（Syracuse）和南加州大学都是以公民身份学院形式开始的：分别是麦斯威尔的公民与公共事务学院（The Maxwell School ofCitizenship and Public Affairs ），以及南加州大学公民与公共管理学院（ theUniversity of Southern California School of Citizenship and Public Administration）。

　　在麦斯威尔的公民与公共事务学院建校伊始就开设了公民身份课程，南加州大学早期也因在教学中大量融入公民身份因素而闻名于世。然而随着之后的行政专业主义和行政科学和技术逐渐主宰了整个公共管理领域。

　　因此，有必要重新阐释伦理身份，早期学者将公共行政者的责任界定为公民的最初和最重要责任。公共行政者的工作并不是仅仅具有某种技术的人，也不是一些政策领域中重要的专家，更不是不是公共政府简单的雇员；公共行政者最基础的角色是公民角色。公共行政者的最好的理解应该是公民行政者。根据 Walzer的看法"公民和我们一样，可以说他们的特长就是聚焦共同利益。"Herbert Spiro总结的更好：

　　更多时候，行政者也是公民。身为行政者所需要的各种责任并不意味着要放弃身为公民最初的责任。他身为公民这一点，以及其他公民的现状始终必须是我们关注的焦点。

　　公共行政者的伦理身份应该是公民伦理身份，是我们的一员为我们工作；我们在复杂而庞大的政治性社区中有些我们无法处理的事物，他们是帮我们解决这类事物的专业人员。行政者是全体公民的受托人，是"特别需要负责的公民。"正如库珀所说的那样，在 20 世纪早期进步改革者（Progressive reformer）追寻政治行政二分法，所以造成了很大程度上的公民身份与行政身份的分离。如果行政者从政治领域分离出去，那么当他们成为政府雇员的时候，大部分的公民身份角色也被剥夺了。如果行政者仅仅被视为工具性的专家（instrumental experts），只为了实际的方向而对选拔出来的官员负责，那么在履行这个角色的时候，公民身份的权利与责任就一定是处于被丢弃的状态。从这个观点出发公民角色是政治性的，即不能和行政性角色混为一谈。

　　然而，沃尔多（Waldo）认为，正如大多数公共行政学者所认为的将政治从行政分离出来是不可能的，如果我们推翻这种政治行政二分法和结论，我们将会面对一个合法性问题。他是这样提出这个问题的：

　　如果公共行政管理没有中立性，那么它如何在宪法中取得正当理由？又如何适应宪法？行政者该从哪里得到官方决策和官方人员行为的标准？在这个程度上，不但美国宪法不能给与其来源（或者是相矛盾的来源），而且也没有"势不可挡"的技术科学性的来源。忽略了来源，这样的标准怎么能够具有正当理由？

　　如果我们以这个方向，公共行政者伦理要么与上文描述的四点一致，要么与公民身份的特定责任相一致。公民的义务是平等而相互的，而且一定是保护和维持公共利益，并且公民必须是政治中心的核心。正如契约所建议的那样，公民有责任帮助建立并维持政治社区；也正如社会契约所说，公民身份的群体过程必须是公共行政管理伦理的中心。专业知识和技能的专业化应该放在这个更广阔的背景下来审视。选举官员必须是有条件的，就像选用政策制定者一样，他们的角色必须可以代表公民。

　　并且，公民行政者伦理应该与权威保持相互持平的状态，给予政客和公民以平等的视线。面对这一问题库珀赞同 Mary Parker Follett 在执行方式的的界定中的思想，强调"伴随性权利（power with）"而不是"压倒性权利（power over）",在一点用来理解行政者角色再合适不过。

　　"伴随性权利（power with）"是在决策参与过程中将集体欲求纳入其中，而不是主宰这种欲求。它产生于循环行为之中，在循环行为中参与是一种真实实现相互影响的行为。在一种动态反复的过程中，在政策行程中，被选官员代表选民的意愿，行政者执行官员合法决策；在履行职责的过程中行政者应循序民众的监督；并且在其政策改变和指定新政策时候，行政者向被选官员递交民众的意见。信息、建议、评判者三者在这样的政治权威的循环中彼此往复。

　　在这种彼此平等的关系下，行政者会反对或者抵制被选官员因错误理解或者蓄意破坏共同利益的行为决策。就像埃莉诺·奥斯特罗姆（Ostrom）所说的：

　　民主社会的公务员并不是中立的，也不是他上级命令顺从的执行者。

　　他会拒绝服从损害共同利益的非法决策，也不会使用官方的枪支手段来损害人权，不过在那些情况下他会用理性平和的方式向上级阐述。在美国民主行政体制中的公务员都承担着宪法共和的首要公民身份；宪法共和的公民身份有责任执行宪法规则对抗滥用政府特权。

　　由此可以推论，在计划和提供公共物品和公共服务的过程中，公共行政者应该具有伦理责任，并且鼓励公民参与。对行政者而言公民参与不一定使结果有用也不一定使结果让人满意，但是公民参与对于自治政治社区产生和发展有着不可或缺的地位。行政者有责任告知公民，也有责任在公民参与时给于专门建议，尊重其所产生公共物品或公共政策。全体公民所有的公共机构应该得到"行政者"和"选举而产生的官员"的尊重和支持。

　　库珀表明这样定义的公共行政角色伦理责任和身份，与理论与实际上的联合生产战略是高度适应的。这些方法的前提假设是：如果连最低程度的公民合作都没有，那么公共服务不能有效的实现。之所以鼓励民众与其政府之间的良性合作是因为这被认为是减少各项财政开资的有效方式，从公共卫生到图书馆服务。就比如，每个公民尽量减少垃圾产生并且保持马路整洁，那么倾倒垃圾和清洁街道的花费就将减少。或者，在图书管理，可以通过增加义工来整理书目来减小预算。

　　公共行政者角色根植于公民身份这样的视角可以提供这样一种基本原理：合作相比因面临财政问题而采取的司法公正更为合理和持久。在法律实施、教育、公共健康、公园建设、以及其他公共服务中公民得到民主政治社区及公民身份的认同，并不是因为预算减少。无论财政紧缩与否，政治组织的社会构建都需要这种合作与共同承担责任。公共行政者的责任是鼓励、和支持公民协作并为其扫除障碍，而不是去尝试宏观的控制。

　　公民行政者角色定义正如一些地方政府所接纳采用的一样，是由于公共服务的灵活性与分散性决定的。邻里预算、街区俱乐部、地区利益评估以及其他的机制都成为了行政这的工具，这种工具鼓励了其地区公民分担责任并行使自治权利。

　　在维持民主政治社区中公民身份具有优先责任，了解这一点的行政者将珍视其所属公民行使积极公民参与。一个公民行政者会提高公民协作效果并重建政府机制来使其适应多样性社区。这样的行政者会明白一个完善的社会政策的产生，必须假定各量的多少、时间的延续，邻里之间、城市之间、各个州之间等不同情况。这样的过程永远不会完结。

　　库珀总结道，从公民身份中获得公共行政管理的伦理基础加强并扩展了美国公民身份的重要性。无处不在的公共行政管理与其所具有的资源和政府角色一起，产生了了巨大的影响。如果公共行政者开始将他们自己的最基础层面视为公民，并且认为他们有责任提高其所属公民在政府中的角色位置，那么世界将走向最终的美好，在这个过程中将会出现几十年的新的社会变化过程。

　　库珀已经基本表明了公共行政管理伦理和公民身份的关系，但是库珀同样提出了警惕，那就是公共行政管理的职业与惯例。

　　公共行政者专业化（professionalism）建议应该具有什么样的的含义。这取决于我们怎么定义专业化。与我们设想的不同，专业化的理想形式建设一开始并不是很有成效。在最开始首要的任务应该是检验与公共行政管理专业化相关的现象，之后界定这些现象内在的价值基础。我们应该问问这些价值是否与我们民主社会的公民身份核心价值相一致。如果不一致，我们应该再想想怎样的专业化是能和民主社会的公民身份核心价值相一致的。我们也应该思考专业化概念对于公共行政而言是否适合，是否有用，或者是否应该由其他的概念所替代，正如麦金泰尔（MacIntyre）所提出的概念那样，惯例（practice）应该作为公共行政角色的原则（framework）。

　　这个潮流开始的时候，如果我们的是所追求的是类似进步主义改革时代（Progressive era）的典型要求，诸如价值中立、秩序、效率、控制、和标准化等，那么问题就严重了。这些价值将会切断公共行政角色与其公民身份根源的联系，以专业技术知识与技术把行政与人分离，并且这样做最终会破坏积极的公民身份。

　　如果公共行政者继续进行这种头脑简单尝试，那么这样会持续的侵蚀公民身份的伦理维度。

　　库珀指出，效率、技术专业化、理性能够解决的问题方式，以及专业知识是不能弃而不顾的；它们有着重要的工具理性价值。然而它们不能够为公共行政者身份提供基础的标准。在追寻这些工具价值的过程中必须在真实价值的诱导之下，而且要附属于真实价值。否则，我们是在增强政治消极公民角色和专业化行政者角色，治消极公民即视为政府为公共服务的提供者，而专业化行政者即视公民为顾客。

　　所以，公共行政者的专业性可以作为公共物品和公共服务的提供者，这样的提法应该避免和摒弃。并且，官僚体制追求有效行动的专业知识和能力，不过这些不能够为公共行政者和公民提供基础的标准关系。正如 Norton Long 所说，我们绝对不能"用市场替代政治团体，用顾客替代公民。"这也正是专业化在公共行政管理所给出的技术专业知识和效率的危险所在。

　　库珀和罗森布鲁姆（Rosenbloom）都是出于同样的理由，反对采用"之前美国专业化公共行政管理传统目标".他认为 19 世纪后期至 20 世纪早期的专业化传统价值是源自伍德罗·威尔逊的那篇着名的论文，之后出现了科学管理学校和科学原则公共行政管理的运动。他认为有三种价值，效率（efficiency）、经济（economy）、效果（effectiveness）"三位一体地影响着专业化官僚体制。"罗森布鲁姆认为，在某种程度上，"正统的公共行政"吸收了"最大多数人的最大利益"来定义公共利益，因为这一原则与专业化价值的原则是一致的。

　　根据库珀和罗森布鲁姆的判断，这些价值在有条件使用的时候是有着积极的意义，不过一点无条件的使用那么将会对公民权利造成极大的威胁。而且他强调，与这种观念不同，美国宪法中"效率、经济、效果在意义上没有优先性。"相反的，美国宪法反对简单的多数主义（majoritarianism），支持自由、个人自由、以及"适当的代议制政府。"他这样总结道，"宪法价值不可能与专业公共行政的价值一致的。"按照上述的讨论，美国公民身份的伦理传统是唯一价值来源。

　　这种对抗和紧张的出现是因为一方面缺少公共行政角色标准基础，而另一方面是罗森布鲁姆所总结的公共行政专业化的效率（efficiency）、经济（economy）、效果（effectiveness）三位一体的影响。这些价值是民主政府第二价值（penultimate），而第一价值（ultimate）是与公民身份相关的价值，然而出于各种原因会视第二价值重要于第一价值。在民主国家里，永远不能容忍效率取代公民的权利和义务进而影响公共政策。特定程序和政策的效果通常被视为积极或消极影响保障公民自治能力的一种方式。经济绝不可以成为任何损害共同利益行为的正当借口。绝对不能允许以"最大多数人的最大利益"来损害宪法所保护的少数（minority）权利。

　　在分享权威、在参与政治社区事务的权利和责任等问题上，公共行政者应该首先将自己定义为公民。他们应该在这样的标准基础之上来理解公共行政专业化。

　　不过他们不可以出于自我服务的工具理性原因才这样做，因为在许多领域都有这样典型的"专业化"行为。有两种情况不能忽略，一是差劲专业形象的问题，二是 Jack Rabin 所指的那种不讲道德的政客对于公共服务不加分析的攻击。这些都是"推行专业化主义"不充分的借口。这些将是公民所观察到的有价值问题，也是在公共行政角色合法性的深层问题。

　　就此库珀回答了行政伦理界长久的疑问。为什么公共行政管理者要警惕专业化主义？为什么他们应该首先以公民身份视角来审视？库珀这样回答：第一个问题的原因是，公共行政者所要关注的并不是诸如专业主义之类的问题，他们首要的关注的应该是合法性的问题。他们应该向能够引导其角色实践的核心价值负责。

　　这种核心角色的取得不是通过反对专业化主义过度的类化定义，也不是将专业化主义的边界细化到"细枝末节（laundry lists）",而是通过明晰其权威的来源；具有了这样的核心角色便会了解权威的实践是引向何种目的，也会了解其所在层次。

　　所以，库珀的思想可以这样总结。公共行政者和公共行政学者应该开始理解公民身份来重新定义公共行政角色，因为它是民主社会的基石。公共行政权威的来源就是公民。公共行政者受雇行使权威为公民牟利。他们这样做是因为他们是公民的一员；他们永远不能脱离他们是政治社区的成员的自身角色，也有责任为政治社区的良好发展负责。重新定义公共行政角色需要了解什么是公民行政者。